教育和食品安全都是人們普遍關心的，一旦“結合”成校園食品安全問題，引爆輿論、轟動全國是大概率事件。
即使最終事情得到了解決，學校的教學秩序已經受到嚴重影響、投資人損失也不小，監管機構被問責，有些家長還可能涉嫌違法，可以說沒有贏家。輿論退潮后，有可能找到校園食品安全問題的癥結與解決之道嗎？
一、食堂外包違法嗎？
在校園食品安全事件中，如果存在食堂外包的現象，往往成為事件焦點。因為人們普遍認為，私營餐飲企業以營利為第一目標，學生食品安全問題由此被排到了企業營利目標之后。
學校食堂外包究竟有無違法或者違反政策規定呢？《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》（2002年9月20日教育部、衛生部令第14號）第二十四條規定：食堂實行承包經營時，學校必須把食品衛生安全作為承包合同的重要指標。顯然，學校食堂是可以對外承包經營的。
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2018年1月28日，教育部在其網站向社會公開征求《學校集中用餐食品安全管理規定（征求意見稿）》的意見，征求意見稿的第十五條規定，學校食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的。中小學食堂原則上應當由學校自主經營、統一管理。然而，在2019年2月20日公布的正式版本《學校食品安全與營養健康管理規定》第二十三條卻規定：學校自主經營的食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的。引入社會力量承包或者委托經營學校食堂的，應當以招投標等方式公開選擇依法取得食品經營許可、能承擔食品安全責任、社會信譽良好的餐飲服務單位或者符合條件的餐飲管理單位。
顯然，教育部門對于學校食堂能否外包經營經歷了一個明顯的轉折，從原則禁止外包經營變成了允許有能力的承包單位規范經營，并明確要求以招標方式選擇經營主體。也就是說，從國家有關部門的法規（章）來看，食堂外包是合法的。
不過地方上也會有更細致的規定，例如四川省食藥監部門在2014年制定了規范性文件《四川省學校食堂食品安全管理辦法》（川食藥監發〔2014〕79號），第三十二條規定：義務教育階段的學校食堂應由學校自主經營，統一管理，不得對外承包。
有人認為，十二年一貫制學校不在相應規定的約束范圍內。但如按此邏輯，民辦教育促進法規定的“不得設立實施義務教育的營利性民辦學?！?，豈不是可以理解為可以舉辦營利性十二年一貫制民辦學校？
從規定的目的分析，仍在接受九年義務教育的學生因年齡尚幼，身體處于發育階段，食品安全和營養問題更為敏感，且學生對食品的安全性識別能力更低，為了更好地保護義務教育階段的學生，由此規定了義務教育階段的學校需要投入更多的資源于食品安全，并不得將食堂外包。
換句話說，“不得對外承包”的禁止性規定不是對不同性質學校的約束性規定，而是對不同階段學生的保護程度的差異性規定。所有對義務階段學校的管理規定都應該同時適用于十二年一貫制學校，如不然，豈不是縱容此類學校堂而皇之逃避監管！
由此，對義務階段的學校不得將食堂外包經營的理解應該是義務階段的學生應該在學校自主經營的食堂就餐，或者是有義務階段學生的學校應該有自主經營的食堂，十二年一貫制的學?？梢酝瑫r引入社會企業經營的食堂。這樣才更合乎邏輯。
然而，還需要注意的是，地方政策與國家規定也有矛盾之處。在法律上層級上，地方性政策只是部門規范性文件，并不能稱為法律，而國家的規定是部委規章，屬于廣義上的法律，在法律層級上遠高于地方的部門規范性文件。也就是說，四川學校食堂外包并不能稱為違法，只能算是沒有遵從地方監管部門的行政指導。
2019年4月1日開始，《學校食品安全與營養健康管理規定》將在國家層面正式合法化食堂外包，地方監管研究的重點應該是如何規范這種模式，如何利用這種模式強化食品安全。
二、紐約的教訓：監管不是萬能的
美國作為世界最大的發達國家，有關學校食品安全的標準規范、法律法規可以說已經相當健全。國會立法要求從2005年7月1日開始，凡是接受聯邦全國學校午餐（NSLP）和早餐（SBP）項目資助的學校應該每年至少2次接受衛生部門強制性食堂衛生檢查，且學校應在顯著位置張貼最新的檢查報告，公眾可以要求學校提供報告副本。
紐約教育局管理著美國最大的中小學教育系統，中小學生超過100萬，其屬下的學校食品辦公室負責向紐約中小學校提供早餐和午餐，早餐服務的學生約23萬，吃午餐的學生更超過了62萬。規模如此之大，開支自然也相當龐大，除開聯邦政府的撥款外（午餐主要由聯邦政府資助），2017年市教育局開支就高達5.2億美元。為擔負起如此之大的責任，紐約市在聯邦法律之外，又精心設計了相應的監管體系。
人是安全管理中最重要的因素。為保障食品安全，所有學校的廚房人員都要接受紐約教育局專門的任職和在職培訓，如廚師和助理廚師需要接受2周的培訓，其他人員培訓時間為1周。除了教育部門的培訓外，每個學校還要至少保證有一名人員參加過衛健部門有關衛生和食物處理的專業培訓，完成15小時的培訓后獲得衛健部門頒發的食品安全防護資格證。
政府部門還制定了嚴密而有量化的監管體系。紐約教育局設有食品技術處（Food Technology Department），專責學校食品安全監管，通過不定期檢查學校食堂發現安全問題，檢查每年不低于2次。除了市教育局的檢查外，各學區的督察員（supervisor）每年也要求至少完成一次對本學區學校食堂的檢查。
然而，事實卻是紐約學校的食品安全并不能讓人放心，政府的監管并不總是有效。2016年，12月7日，紐約州民主黨參議員杰夫（Jeff Klein）、黛安（Diane Savino）、杰西（Jesse Hamilton）、瑪莉索（Marisol Alcantara）等人聯合發布了一份遭媒體稱為“令人作嘔”的紐約市公立學校食堂衛生調查報告。
報告基于紐約市衛健局（DOHMH）的檢查結果，檢查范圍包括食物處理、食物溫度、廚房人員衛生、廚房設施維護和害蟲控制等，檢查人員會依據違反有關食品安全標準和規范對食品安全造成的危害程度予以扣分。在這份報告中，報告撰寫人員將紐約衛健局用于餐飲行業的衛生評級體系用于分析紐約的學校食堂。
在2015-1016學年，紐約衛健局實施了學校食堂衛生安全檢查2976次，平均每個學校受檢2.16次。好消息是絕大多數檢查結果（85.62%）可以達到A級（扣分少于13分），問題比較突出的檢查結果（C級，扣分超過28分）也從3年前的1.72%下降到1.11%，降幅達到了35%。
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然而，檢查共發現違反食品安全問題高達8114個（平均每個學校2.73個），其中嚴重的違法食品安全規程問題（critical violations）有1378個（平均每個學校0.46個），相比3年前，反而增加了19%。沒有扣分的檢查從3年前的20.66%下降到18.85%，達到A級的檢測結果同樣也從87.88%下降到85.62%。更值得注意的是，問題比較突出的學校（C級）仍然高達31校次，還有61所學校受到了不止一次的檢查，卻始終無法達到A級。
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存在老鼠活動的證據（盡管檢查人員沒有直接看到老鼠）屬于嚴重違反食品安全規程問題，檢查人員對320所學校的442次檢查都有發現此類問題。廚房內存在蒼蠅則是另外一個嚴重食品安全違規現象，136所學校（155校次）被查出蒼蠅飛進了廚房。蟑螂問題也不少， 61所學校（64校次）的廚房被檢查人員看見了正在活動的蟑螂?？吹竭@樣的內容，無怪乎媒體將這份報告稱為“令人作嘔”。
議員們據此認為單純政府的監管并不能解決學校食品安全問題，還需要社會的監督，特別是通過更加公開透明的信息讓家長也參與到監督中來，使學校食堂的衛生狀況成為家長選擇學校的重要參考因素。調查報告發布后，直接促成紐約州議會在2017年2月6日通過了有關學校食堂衛生信息公開的法案。
法案要求紐約市各學區教育部門應將學校食堂衛生檢查報告在網站上公布，包括檢查時間、違規具體內容和嚴重程度以及學校整改措施，學生家長應該可以通過學校名稱或者地址對檢查報告進行檢索。且校長必須每年至少一次通過信件、電子郵件、學校通訊等任何有效的方式告知所有學生的家長或監護人查詢本校食堂衛生檢查報告的渠道。
三、關鍵在于學?！程玫睦骊P系
學生是家庭的希望，是國家的未來，對學生的保護需要可能的最高標準。學校的食品安全觸及社會的道德底線，社會的容忍度不是低，而是零容忍。食堂的非經營性是落實安全第一的重要保障，這也是各級監管部門制定政策法規背后的邏輯。
然而，學校是教育的場所，食堂管理，特別是服務幾千人的大食堂管理并非其長。承認食堂或者餐飲管理的專業性，學校要聚焦教育主業，或許正是國家最新規定背后的意涵。但需要注意的是，食堂的非經營性與自主經營并不是同義詞，自主經營同樣可能是利益優先，非經營性與食堂的外包管理也并非天然矛盾，關鍵在如何外包。
據《中國經營報》記者從行內人士了解，承包學校的食堂，按照招標要求，一般需要交納10%左右的管理費，有的甚至高達30%~40%，要不然就得私下對相關領導打點。這樣的外包，實際成了學校一個重要的經營項目，成為學校重要的利潤來源，也變相將義務教育階段不得舉辦經營性學校的規定架空。學校自身就是食堂的經營者，在一定程度上，學校與食堂實際經營者屬于利益共同體，只有保障了食堂實際經營者的利益，學校的利益才能得到保障，學校哪里有動力嚴格監管食堂經營呢？按照業內人士的爆料，這樣的承包模式下，經營企業只能壓縮成本，采購便宜的蔬菜和肉制品，甚至于過期食品。這就導致一些諸如“僵尸肉”（冰凍多年銷往市場的凍肉）、變質食品等流入食堂。
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學校外包食堂的目的應該是充分利用專業企業的管理經驗、物流體系等，從而提高學校食堂的運行效率和安全管理水平。因此，食堂外包準確的說法應該是購買服務，而不是承包。購買服務，不是學校增收的途徑，也不是“以包代管”甩包袱，而是通過競爭方式尋找成本約束下的最好服務，是學校為了更好履行為學生提供安全健康飲食的義務。對于食堂服務的實際提供者來說，其利潤的來源是專業管理收益，而不是食堂經營利潤，如同酒店行業的專業品牌管理企業。
國家對于學校食品安全不可謂不重視。2019年2月20日教育部等相關部委剛剛公布《學校食品安全與營養健康管理規定》，2月24日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。
地方監管部門也確實在行動。2018年4月24日，成都市教育局和食藥監局在學校食品安全專項治理工作方案中提出，對學校食堂監督覆蓋率達100%，對違法違規行為查處率達100%，全市學校食堂基本實現“明廚亮灶”全覆蓋。
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事實再次證明，政府部門的監管不可能時時處處，無可否認有其局限性。學校購買食堂服務，自然就不應該有所謂的管理費。學校不再是食堂實際服務提供者的經營合伙人，而是監管者。但學校作為服務購買方，作為現場監管者相比政府部門的監管者擁有更多的信息，監管也就更加有效。相比自主經營，實際上監管力量更強了。當然，這種模式最大的弊端可能是廚房人員對學校的歸屬感要弱于學校直接管理的食堂，廚房人員歸屬感在很大程度上會影響服務的主動性。因此，廚房工作人員的穩定性應該是購買服務合約的重要條件。
事實上，食堂外包在國際上也是一個較為通行的做法。如美國學校食品外包服務行業2009年營業額高達430億美元，行業形成了3大巨頭：Aramark， Compass Group以及 Sodexo，行業最大的8家企業占據了75%的市場份額，市場集中度相當高。
家長最有動力參與監督，是天然的監督者，學校沒有利益動機維護食堂實際服務提供者，學校也成為了監管者，家長與學校的對立將在很大程度得以緩解。如果學校將食堂視頻監控和原材料采購信息均開放在互聯網上，家長可以方便地進行監督。信息是信任的基礎，信息公開透明了，家長與學校的信任關系就不難建立，食品安全也就不至于成為家校矛盾的焦點。
此外，滿意來于選擇和比較。如果規模比較大的學校（如3000人以上）能夠引進競爭機制，至少有2家經營主體同時提供服務，學生有選擇的權力，是不是也能夠提高學生和家長的滿意度呢？
將校園食品安全問題簡單歸諸于食堂外包，可能解氣，但于事無補。調查的事實與部分家長心中的“事實”之間，如果依然有斷層，那就需要信任來填充。沒有填充的斷層可能會在任何微不足道的“謠言”作用下，形成一場威力巨大的地震，無論如何預防，威力巨大的地震終究會傷害所有人。只有更完善的制度和更充分的信息才能拉近雙方的距離，防止這樣的傷害再次發生。
