協議供貨實踐問題的產生根源
協議供貨制度在中央和地方執行的十幾年間，一直缺少一份指導實踐的規范性文件。2013年，時任財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上指出，《協議供貨管理辦法》正在擬定中。盡管中央和地方執行協議供貨的實踐并不完全一致，遇到的問題卻基本一致。這些問題的產生根源主要表現在三個脫節，即政府采購制度與采購實踐效率的脫節、協議供貨實踐與法定采購方式的脫節、協議供貨價格與市場價格的脫節。
（一）政府采購制度與采購實踐效率的脫節
《政府采購法》明確規定政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購目錄內的項目，都屬于集中采購，必須委托集中采購機構執行?！墩少彿ā酚忠幎苏少徬揞~標準，一個是公開招標限額標準，另一個是分散采購限額標準。集中采購目錄內的項目，達到公開招標限額標準的必須采用公開招標方式，沒有達到公開招標限額標準的應采用什么樣的方式呢？《政府采購法》并沒有明確規定。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》，依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標限額標準的貨物、服務可以采用競爭性談判、單一來源方式采購。采購貨物的，還可采用詢價采購方式。2014年12月，財政部頒布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，根據《政府采購法》的授權，創設了新的政府采購方式——競爭性磋商。無論是競爭性談判、單一來源還是詢價、競爭性磋商方式，都有明確的適用條件和嚴格的執行程序。集中采購目錄內的項目必須委托集中采購機構執行，然而，如果每一個集中采購目錄以內且未達到公開招標限額標準的項目都委托集中采購機構，那么集中采購機構的力量根本滿足不了采購人的需求。邀請招標本身也有適用條件。集中采購目錄內的項目是“技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目”，如果全部使用《政府采購法》第二十六條規定的前五種采購方式及競爭性磋商方式，勢必導致重復招標，成本過高，效率過低。集中采購制度的建立和公開招標限額標準的設置，造成了政府采購制度與采購實踐效率的脫節，為解決集中采購目錄以內且未達到公開招標限額標準的采購項目的效率問題，協議供貨制度應運而生。
（二）協議供貨實踐與法定采購方式的脫節
《政府采購貨物服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）明確，政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定。其對協議供貨的規定有兩層含義。一是指出協議供貨必須采用公開招標方式，也就是協議供貨采用了法定的采購方式，只不過是一種特殊的公開招標。二是如果認為協議供貨的公開招標不屬于嚴格意義上的公開招標，那么財政部作為國務院政府采購監督管理部門，明確政府采購貨物服務可使用協議供貨方式，實際上確認了協議供貨為一種法定的采購方式。協議供貨公開招標是沒有采購標的數量的入圍招標，這種公開招標并非嚴格意義上的公開招標。18號令明確規定協議供貨必須采用公開招標方式，實際上是在強調協議供貨采用了法定的采購方式，同時認可了這種特殊的公開招標也屬于公開招標。如果認為協議供貨公開招標不是嚴格意義上的公開招標，那么在18號令頒布之前，地方執行協議供貨制度時就意味著沒有采用法定的采購方式。18號令的頒布，使地方有了執行協議供貨的規章依據。但是18號令被廢止以后，如果仍然認為協議供貨公開招標不是嚴格意義上的公開招標，那就意味著地方執行協議供貨制度依舊沒有采用法定的采購方式。另外，18號令規定協議供貨因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門批準。也就是說，18號令廢止之前，在經過省級以上人民政府財政部門批準的情況下，協議供貨可以不使用公開招標方式。但18號令廢止后，一些地方建設的政府采購電子賣場中，有很多是以公開征集入圍的方式確定集中采購目錄內商品和供應商的。如果沒有財政部的批復，從某種意義上看，其并沒有采用法定采購方式。協議供貨的公開招標到底屬不屬于公開招標方式，一直是很多人認為協議供貨制度沒有采用法定采購方式的癥結所在。協議供貨實踐與法定采購方式的脫節，使協議供貨制度處于“名不正言不順”的尷尬境地。尤其是在18號令廢止之后，協議供貨制度的處境更加艱難。
（三）協議供貨價格與市場價格的脫節
政府采購的價格是通過法定采購方式獲得的價格，協議供貨價格是通過公開招標方式獲得的價格。但目前看來，在很多地方的電子賣場中，協議供貨的公開招標是入圍招標，其入圍商品的價格也并不相同。這種公開招標不是嚴格意義上的公開招標，所以協議供貨價格實際上很難說是通過法定采購方式獲得的價格。好在協議供貨價格從一開始就被定為最高限價，如果采購人進行了比價和議價，最終的協議供貨成交價格可看作市場價格?！墩少彿ā芬幎?，集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好的要求。而市場平均價格是無法從市場獲取的，也是無法計算出來的。市場平均價格是市場成交平均價格還是市場在售平均價格？如果是市場成交平均價格，那么這個價格是已經發生的平均價格，也就說采購價格必須低于已經發生的平均價格。但如何界定已經發生？是已經發生的前一天的平均價格，還是前一個月的平均價格？用已經發生的交易價格限制未發生或正在發生的價格，實際上抹殺了價格的動態變化。政府采購價格可以看作市場價格的一部分，市場價格也可以是政府采購價格。政府采購以法定采購方式取得的價格和經市場充分競爭的市場定價，本身就有所不同，前者在保證必要競爭的同時，讓渡了市場可能存在的完全競爭，所以二者之間存在脫節比較正常。但人們往往認為這種脫節并不正常，于是價格“虛高”成為協議供貨的痛點。程序的合法合規、結果的合情合理到底能不能實現統一，不僅是政府采購的追求所在，也是社會發展的追求所在。
協議供貨制度的未來展望
協議供貨制度存在的十幾年間，我國政府采購事業取得了長足的進步，也發生了根本性的變化。從最初注重程序、追求擴面增量到今天注重結果、追求物有所值，政府采購也和中國經濟發展同步，從高速度增長階段轉向高質量發展階段。從程序導向轉向結果導向，并不意味著放棄程序，而是在現有程序的基礎上追求物有所值，或者在重塑現有程序的基礎上追求物有所值。
盡管協議供貨制度存在各種脫節，但是協議供貨實踐確實在十幾年中支撐起了政府采購“抓大放小”的“放小”工作。最早的公開招標限額標準確實不高，集中采購目錄以內、公開招標限額標準以下的商品可以算作小額零星采購。但是，隨著公開招標限額標準的不斷攀升，過去所謂的“放小”已經不小了。當前，已經有省份將公開招標限額標準提升到400萬元，這絕對不再是小數字了。政府采購要實現高質量發展，必須從“抓大放小”轉向“抓小放大”。因為“小”本身已不小，而且“小”中更見功夫。因此，集中采購目錄以內且公開招標限額標準以下的采購將成為政府采購改革的重點。是放棄協議供貨制度另做打算，還是在總結實踐經驗的基礎上重塑協議供貨制度？按照穩中求進的改革總基調，重塑協議供貨制度恰逢其時。展望未來的協議供貨制度，必須處理好三個“要不要”。
一是要不要出臺協議供貨制度的規范性文件。理論指導實踐，實踐升華理論。眾多一線采購人員一直期盼有一份協議供貨制度的規范性文件用以指導實踐。要不要出臺協議供貨制度的規范性文件，實際上是要不要管“小”的問題，即要不要對集中采購目錄內且未達到公開招標限額標準的采購進行明確規定。要不要、管不管本身就是兩難問題。當年的“抓大放小”有其時代背景，“放小”實際上是設置了一塊政府采購試驗田。十幾年間，人們在這塊試驗田里充分發揮主觀能動性，圍繞質量、價格、效率進行了積極探索，積累了寶貴經驗，培養了大量的專業化人才。各地向中央學習，各地之間相互學習；集中采購機構也包容互鑒，不斷創新。協議供貨實踐隨著新技術新業態的發展，從線下走向線上，從傳統走向現代。如果出臺協議供貨制度規范性文件，就容易丟失這塊改革創新的試驗田，使工作趨于固化，限制人的主觀能動性。如果不出臺，面對公開招標限額標準的提高，協議供貨解決的已不再是小額零星采購問題，制度缺失容易造成更大風險。此外，從政策指引的層面講，也有必要彌補18號令廢止后協議供貨制度的空缺。
二是要不要對協議供貨制度進行重塑。對協議供貨制度的定義目前仍只見于財政部對中央單位發布的文件之中。十幾年間，“四定一協議”的主要特征沒有改變，但“四定”的核心要素已發生了變化。從定產品到定品牌，再到定電商，通過公開招標方式確定入圍商品和最高限價的作用已經逐漸消失。協議供貨的公開招標本身也不是嚴格意義上的公開招標，并且很多地方已經放棄了公開招標，那么，協議供貨制度是不是到了可以放棄公開招標方式的時候了？在以公開征集方式入圍的電子賣場中，對商品的價格，人們采用多種方式取代傳統協議供貨的二次定價。傳統協議供貨是二次定價過程，第一次定價為集中采購機構通過公開招標方式獲得入圍商品的最高限價，第二次定價為采購人通過比價、議價等手段獲得采購商品的成交價格。當公開招標放棄配置標準設置和淘汰率時，公開招標所定的最高限價也就是第一次定價已經沒有任何意義。在當前電子賣場的實踐中，很多地方往往將二次定價改為一次定價，尤其是利用在線競價方式，直接由采購人通過競價確定成交價格。這種變化有兩個重要意義，第一是使集中采購機構減少了對商品價格的干預。除了用法定采購方式獲得價格外，集中采購機構不應對價格進行任何干預。第二是強化了采購人是協議供貨價格的唯一責任主體。而過去，采購人總是把協議供貨成交價格的責任轉嫁給集中采購機構，現在就可以使集中采購機構免于承擔這項責任。
對協議供貨制度進行重塑，是為政府采購電子賣場提供政策支撐的基礎性工作。很多人認為電子賣場放棄公開招標、采用公開征集方式入圍商品和供應商已經不是協議供貨了。這實際上是一種誤解。協議供貨之所以稱為“協議”供貨，就在于無論采用什么方式入圍商品和供應商，協議都是必不可少的。電子賣場以公開征集方式入圍供應商，依舊需要和供應商簽署協議框架，按照協議框架供貨，也依舊是協議供貨。還有人認為很多電子賣場已經銷售集中采購目錄以外且分散采購限額標準以下的商品了，這部分不屬于政府采購范圍，因此電子賣場可以不執行政府采購法規政策。這樣理解有些偏頗，目前我們所指的政府采購電子賣場，仍然是執行政府采購法規政策的電子賣場。政府采購電子賣場銷售集中采購目錄以外且分散采購限額標準下的商品，只能看作是為采購人提供的一種服務，而不應讓采購人強制執行。對協議供貨制度的重塑，應當是在政府采購法規下的重塑，而不應拋棄政府采購法規。
三是要不要讓協議供貨制度發揮更大作用。改革早期，政府采購追求的是依法采購，以程序為導向，增量擴面“做大”。在采購人能夠自覺遵守政府采購法律法規，政府采購已經取得規模成效的基礎上，政府采購開始追求物有所值，以結果為導向“做強”。從“做大”到“做強”，是一個量變到質變的過程。協議供貨在早期“做大”的過程中發揮了提高效率的重要作用，在當前“做強”的過程中更應發揮提高效益的積極作用。無論是大勢所需，還是自身所需，在深化政府采購制度改革的大背景下，協議供貨都應走向更高質量的發展，發揮更大作用。當前，協議供貨制度依托互聯網信息技術的發展正在發生深刻變化，執行協議供貨制度的電子賣場也在進行著積極創新和大膽嘗試?；ヂ摼W技術已經成為協議供貨制度創新發展的重要動力?！盎ヂ摼W+”不僅是一種手段，更是一種思維?；ヂ摼W總是給人驚喜，總是在不斷地超越傳統，實現跨越性和顛覆性發展。政府采購電子賣場要堅持技術創新和模式創新，充分發揮“互聯網+”的技術優勢，大膽突破現有模式，以實踐探索推動理論創新，為政府采購的高質量發展做出更大貢獻。
作者單位：北京市政府采購中心
