我國正在經歷快速的城鎮化進程，面臨城市教育、醫療和養老等基本公共服務的巨大需求，有限的公共財政導致基礎教育資源供給嚴重不足。同時，隨著居民生活水平的提高，對于高質量、多樣化、個性化的教育的需求也日益增大，政府對于這方面的供給更為有限。因此，在推動教育領域的供給側改革的趨勢下，推動政府與社會資本合作，擴大教育資源的數量和品質，對于加快新型城鎮化建設、實現教育資源的可持續發展具有十分重要的意義。
一、教育行業運用PPP模式的優勢
目前，雖然國內采用PPP模式的項目大規模集中在基礎設施領域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水以及垃圾處理等，這些基礎設施初始投資規模大，僅僅依靠政府的財政投入已無法滿足需求，采用PPP模式引入社會資本參與并提供此類公共產品和公共服務是一個有效且重要的補充手段。但PPP模式的運用并不僅限于基礎設施領域，也可延伸到其他公共服務領域，如教育、醫療等。
PPP模式的優勢在于它能整合更多的社會資源(既包括資本，也包括技術、專業、管理和人力資源)共同提供公共服務，以實現多元主體合作供給的新局面。一方面，這種多元主體合作供給所必然帶來的競爭改善了公共服務供給機制，提升供給能力;另一方面，專業化的分工和規模效應有利于提高供給效率和質量、降低供給成本。
教育、醫療等基本公共服務具有這些特點：一是具有壟斷性;二是具有規模效應;三是產品或服務與公眾的生活息息相關。對于這類公共服務的提供若完全私有化，則往往會使其失去公共屬性，有可能損害公眾利益。但若將這些服務完全交由政府來提供，政府將承受巨大的財政壓力，還容易導致不按市場規律辦事、服務態度差、管理低效等。
一直以來，為保持教育的公共屬性，通常都是由政府直接建設公立學校。然而隨著社會理念的進步，這種集政府建設、經營、監管為一體的模式遭遇越來越大的挑戰。這種模式容易導致學校組織僵化，缺乏靈動性，同時由于國家壟斷，行業缺乏競爭，學校改善辦學質量和效率的內在動力不足，造成資源的浪費。如在英國，公立學校教育質量面臨諸多問題，與私立學校相比處于劣勢，主要體現在以下兩個方面：一是辦學效率低下，資源利用率不高，投入的資源并沒有獲得相應的回報;二是辦學質量不佳，當時大量關于公立學校和私立學校學生成績的比較研究顯示，公立學校的學生學習成績多不如私立學校的學生。
在此形式下，英國政府開始嘗試通過各種方式將私人部門的優勢因素引入公共教育。PFI在英國的廣泛應用使英國基礎設施的PPP運作領先于世界水平，在PFI項目中，私人部門根據與政府部門簽署的合同負責學?；A設施的投融資、建設和管理等。合作期限一般長達30年，不同項目合同結構差異較大。在英國最為常用的合同模式中，私營合作方通常為一個公司財團，根據政府部門和學?；蚴菍W校計劃書的規定，負責建設相關設施并對其進行長期經營。在規定的合作期內，私營合作方可以根據績效考核結果獲得公共財政定期的付費。所獲費用與私營合作方業績目標完成情況相掛鉤，業績目標未完成則可能導致公共財政支付額度降低。合同期滿私營合作方則將學校設施移交給政府。
運用PPP模式引入社會資本，政府將其經營和管理的權利通過合同的方式交給社會資本，并準許其向使用其產品和服務的用戶收費以獲取利潤。這種優勢在于：一是可以借助社會資本之間的競爭，提高公共產品和服務供給的效率和質量，因為只有那些能提供物有所值服務的社會資本才能最終成交;二是政府可以通過合同的簽訂對社會資本提供產品或服務的定價進行指導和監督，以確保該產品或服務的公益性;三是可以借助社會資本所擁有的先進技術、專業知識和管理經驗提高基礎設施和公共服務的運營及維護水平。
通過PPP模式，政府可以向優秀的教育企業購買相關教育服務，提高教育質量和效率，對于政府、學校、企業和受教育者而言是個多方共贏的局面。
二、教育行業PPP發展現狀及問題
2015年國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委和人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本·合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號 ，以下簡稱“42號文”)，42號文提出：“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。”自此，PPP模式在公共服務領域的應用大規模開展起來，當然，這其中包括教育。不過，在法律層面上教育的營利與非營利的問題一直困擾民辦教育多年。
(一)現有教育的法律分析
1.教育法
在現有教育法律體系中，《中華人民共和國教育法》是關于教育全局的核心法規，在2015年12月27日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過的修正案中，《教育法》刪除了“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的規定，明確了只允許非營利性辦學制度的完結。
2.民辦教育促進法
隨著近期2016年11月7日《民辦教育促進法》的修訂，進一步確認了民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或營利性的民辦學校，更為民辦營利性教育提供了法律政策的依據和支持。
《關于修改民辦教育促進法的決定》經十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過。修改后的民辦教育促進法允許興辦營利性民辦學校，但在義務教育階段禁止“營利民辦”。
這次修訂民辦教育促進法中一項重要內容是對民辦教育實行分類管理，將民辦學校分為營利性和非營利性兩類。
修改后的《民辦教育促進法》規定：民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。
非營利民辦?？上韯潛芡恋?/p>
修改后的民辦教育促進法明確規定，對于新建、擴建非營利性民辦學校，人民政府應按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠;而營利性學校則是按照國家規定供給土地。
民辦學校在稅收方面也將享受國家規定的優惠政策，其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等稅收優惠。
此外，縣級以上各級人民政府可采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持。對非營利性學校還可采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。
3.高等教育法
高等教育法提出“高等教育實行以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔培養成本，高等學校多渠道籌措經費的機制”。在高等教育上，國家不應該是投入的主體，社會應該是高等教育投入的主體，應該逐漸向這方面轉移。
國家財政應向普及教育、義務教育投入，財力具備時可以逐漸從學前教育一直到高中教育都變成國家的義務教育。但是大學以上的教育是人力資本的投入，是可以產業化的領域，應該吸引社會資本辦這個事情。
高等教育法第六條：國家根據經濟建設和社會發展的需要，制定高等教育發展規劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發展高等教育事業。國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展。
高等教育法第六十條：高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、高等學校多種渠道籌措經費的機制。國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規定，保證國家舉辦的高等教育的經費逐步增長。國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。
4.義務教育
需明確和注意的是：新法規定“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。義務教育的屬性決定了其不適合由營利性民辦學校實施，否則就有可能影響義務教育政府責任的落實，影響義務教育的均衡發展，甚至會加重人民群眾的負擔。
綜上，新的《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》都從不同方面對民間資本參與教育事業，做出了不同程度的法律支持，因此，也為未來教育企業的上市提供了更為直接的法律層面的支持。
(二)PPP項目行業概況
根據財政部建立的全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺統計，截至2016年9月末，教育行業項目數共有524個，在19個一級行業中處于中下游，僅占入庫項目總數的5%，教育行業項目總投資額1994億元，占入庫項目總投資額的2%。與市政工程、交通運輸(分別占入庫項目總數的35%、12%;分別占入庫項目總投資額的27%、30%)等行業相比顯然有較大差距。具體分析數據如下：
通過以上數據分析，教育類PPP占整個PPP的比重有很大的提升空間，教育類PPP項目的市場規?？梢赃M一步擴大。
而且根據國家統計局數據，2016年1-9月全國固定資產投資中，供水、供電、建筑、交通運輸、教育、衛生、文化等行業合計投資約13.3萬億元，其中教育行業投資6,595億元，占比5%;而采用PPP模式實施的項目總投資中，教育行業只占2%?？梢钥闯?，教育行業投資項目目前仍主要采用政府直接投資的傳統模式，因此，PPP模式在教育行業的應用還有很大的提升空間。
PPP模式最早在英國得到了比較規范的應用，PPP項目的適用范圍除了傳統的基礎設施領域，也向其他公共服務領域延伸，包括教育、國防、公共秩序等。在英國，2005年至2009年從PPP項目投資金額上看，教育領域和衛生領域占比分別是27%和25%，而交通領域占比僅為17%;從PPP項目數量上看，教育領域和衛生領域占比分別是35%和34%。無論從項目投資金額還是項目數量上看，國內教育領域的PPP項目發展狀況與國外的差距還比較大。
在區域分布上，我國教育類PPP項目在地域間分布不均，地域性分布特征明顯，貴州、山東、四川、河南四個省份的教育類PPP項目數量占比超過65.5%。而在項目類型的分布上，義務教育、高中教育與職業教育階段的PPP項目占比最大，合計占比達到72%。
我國教育行業在所有行業中屬于較晚引入PPP模式的行業，現在仍處于起步階段。雖然全國PPP綜合信息平臺入庫項目中有524個教育類PPP項目， 但是現有的教育類PPP項目仍以學校建設及改造等輔助性活動為主，且絕大多數是新建學校及配套基礎設施，新建占比達88.74%，并未真正觸及到教育核心內容上，政府購買的實際是教學設施設備、學校后勤保障設施的供應，缺乏教育內容服務等軟性服務投入合作。從參與主體來看，參與到教育類PPP項目的企業以建筑類企業為主，教育類企業參與PPP項目較少。
目前教育類項目類型及相應的PPP操作模式主要如下表1所示：
表1教育類項目類型及模式
義務教育是教育類PPP項目中份額最大的細分領域，占比達28.16%;這其中采用BOT(建設-經營-移交)模式運作的占69.32%。教育類PPP項目的回報機制設計上，使用者付費的占33.98%，政府付費的達37.28%，另有28.74%為可行性缺口補助。
PPP模式強調的是項目全生命周期管理，包括項目的設計、投資、融資、建設、運營、維護全過程，政府和社會資本合理分配風險，充分發揮社會資本和政府各自的優勢，政府和社會資本通過長期合同明確權利和義務，最終才能提高教育服務輸出質量和效率。
從國外教育PPP的實踐來看，按照與基礎教育供給的非核心服務到核心服務的緊密程度和復雜程度，在PPP模式下，社會資本所能提供的服務可依次分為教育輔助性服務、設施設備供給、教育專業性服務、運營管理服務、物業管理服務等。上述幾類教育的非核心服務與核心服務并不是相互獨立的，在實際操作上，一個教育類PPP項目會涉及多種服務，各種服務之間是相輔相成的。
國內教育類PPP項目還是以輔助性服務、設施設備供給等硬件投入為主，且運作方式和回報機制等核心邊界條件的設計與市政類項目很相似。在教學服務上，目前的教育類PPP項目亟需跟進教學管理、提供教學內容、教師培訓等服務內容。教育是特殊的行業，目前實施的項目還未充分體現政府購買教育服務的特點。
國內主要采用PPP模式實施的教育類項目主要集中在幼兒園和中小學，我國雖已全面實現了免費義務教育，但基礎教育不平衡的問題依然突出，這種失衡的局面不僅僅在于教育設施設備、后勤設施等硬件上，教育質量的差距更是遠遠大于硬件的差距，大規模、大幅度提升經濟薄弱地區的教育質量是當務之急。PPP模式在基礎設施投資、建設方面的運用已較為成熟，但能否輸出高質量的公共服務很大程度上還有賴于教育質量的提升，如何引入先進教育理念和管理手段的社會資本促進教育服務的供給側升級改革，這才是教育行業采用PPP模式的初心。
三、教育行業PPP前景
PPP模式在其他基礎設施和公共服務領域成功運用，一定程度上也推動了PPP模式在教育行業的運用和發展，教育領域PPP應用案例越來越多，如前所述目前教育行業PPP項目占比較低，有很大的發展空間，對于PPP的需求會越來較大，其前景也會越來越廣闊。
教育類項目引入PPP模式能帶來諸多好處，這是由政府或市場獨立承擔時所不能提供的：
(1)教育類項目投入金額大，且投入資金主要集中在前期，會對政府財政造成較大壓力，而采用PPP模式可以幫助政府平滑財政支出，緩解中短期財政支出壓力;
(2)政府可以采取競爭性采購的方式，向具有投資、運營管理能力的社會資本購買服務，讓專業的人做專業的事，提升最終輸出的產品及服務質量;
(3)PPP模式有利于打破教育行業準入限制，激發整個行業的活力和創造力。企業通過良性的競爭，可以進入一個更廣闊的市場，通過PPP合同可以獲得穩定的長期收入，而政府則由過往運動員和裁判員雙重身份轉變為監督者和合作者，并通過績效付費，明確政府和企業各自的分工，各司其職。
綜上，PPP模式在教育行業存在廣闊的發展空間，相關項目也可以進行多種運作方式的嘗試。
教育類PPP項目可細分為幼兒教育、義務教育、高等教育、職業教育，各領域發展情況如下：
幼教投入長期不足，2013年教育經費投入中幼教僅占3.5%，對應小學31%、中學30%、高等教育20%;三年毛入園率由2009年的50.9%大幅提升至2014年的70.5%，但相比小學階段高達103.8%的毛入學率，入園難依然嚴峻，因此，幼教領域的教育需求較大，亟需發展。
2014年我國小學凈入學率為99.8%、初中毛入學率為103.5%，普及率高于高收入國家平均水平。高中階段教育毛入學率為86.5%，高于中高收入國家平均水平。高等教育毛入學率為37.5%，超過中高收入國家平均水平。主要勞動年齡人口人均受教育年限進一步提高，其中受過高等教育的比例達15.83%。
國家現全面推進義務教育學校標準化建設，大力改善義務教育薄弱學校和教學點辦學條件，縮小校際差距;并全面推行免試就近入學，治理“擇校熱”。2014年初中畢業生升學率達95.1%，比2009年提高9.8個百分點;高中階段毛入學率達86.5%，比2009年提高7.3個百分點。因此，義務教育的發展特別是在基礎薄弱地區的發展是未來重點推進的方向之一。
高等教育的投資較少，資金規模要求高，目前主要由政府主導，新增設了377所普通高校，其中，中西部255所，占比67.6%。
2014年6月國務院印發了《關于加快發展現代職業教育的決定》開始全面部署加快發展現代職業教育，建設現代職業教育體系。隨后《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》對現代職業教育體系構建的框架、目標、重點任務進行了具體的規劃。
職業教育近年發展較快，一方面落后產能將被淘汰整合，職工轉崗與再就業需求將大大刺激職業培訓市場;另一方面產業升級，對高技能人才的需求進一步擴大，目前我國高技能人才僅占5%，供需錯配嚴重。因此，職業教育的發展將大有可為。
四、相關建議
鑒于國外教育類PPP項目經驗及國內教育PPP項目發展現狀，筆者建議教育類PPP項目提供的服務內容從傳統的非核心領域向核心的教育服務擴展，引入社會資本的專長優勢改善公共教育。同時，不同供給方之間的競爭可以促進所提供的服務質量的改善和成本的降低，且當同一社會資本為多個不同學校提供服務時可以實現規模經濟效益。筆者認為PPP模式在教育行業的應用需要從以下兩面入手:
(1)政府教育職能的轉變。
教育長期以來采用政府包辦的方式，這在特定的歷史時期是有其合理性的。在未來，教育行業將朝著高效化、多樣化、品質化發展，政府應站在購買服務的角度，進一步加大教育行業引入社會資本的舉措，實現公共服務供應的物有所值。地方教育主管部門應提高行業管理效能，聚焦教育服務保障方面，在教育服務供應及采購方面，建議嘗試率先在部分公立學校試點讓渡一部分教育職能給社會資本，如教學改進、課程咨詢評估等，進行漸進式的發展。在合作層面也建議教育類PPP項目合作期限應足夠長，鼓勵社會資本長期投資關注教育事業，合作期限過短，社會資本沒有足夠時間去提高學校管理的績效，不利于發揮社會資本的優勢。
(2)社會資本方積極參與。
借鑒英國PFI的經驗，政府所做的只是提出標準，政府不提方案，由社會資本會提出書面實施方案，包括融資、設計和運營方案等;政府拿到這些方案后再組織審議和評定，選出中意的方案。這樣政府不但能夠轉移更多的風險，也能夠發揮社會資本在項目上的創新作用，提高社會資本的積極性;更重要的是，通過社會資本自己設計和提出方案，社會資本能夠發揮自己的優勢，最大程度實現物有所值。財政部財金[2016]92號也明確“社會資本發起PPP項目的，由社會資本方編制項目實施方案”，鼓勵社會資本發起項目、編制實施方案。從我國民辦教育的發展情況看，社會資本對于介入教育行業的積極性較大，社會資本可以充分結合自身優勢采用自提實施方案的創新機制參與具體項目。另外，社會資本應從重建設向重運營轉變，充分發揮在運營方面優勢，資本方也可同專業的教育運營服務商構建社會資本聯合體，實現優勢互補積極參與PPP項目。
