案例
案例1：《S市人民醫院1.5TMRI和64排CT采購項目》采購文件發售期間，采購代理機構收到W機電科技公司提出的書面質疑，質疑函共列出針對采購文件內容的11個質疑事項，采購代理機構依法在規定時間內作出答復。后來，該項目按既定時間開評標，W機電科技公司并未參加投標。在中標結果公告后，W機電科技公司對質疑答復不滿意，于是向同級財政部門提出投訴，S市財政局依法作出行政處理決定書，決定“投訴事項部分成立，但不影響采購結果，繼續開展采購活動”。
W機電科技公司對財政局作出的行政處理決定書不滿，于是向法院提起行政訴訟。一審法院認為，本案首先應當審查的是原告W機電科技公司是否具有行政訴訟主體資格，其對案涉爭議是否具有利害關系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，W機電科技公司雖已獲取招標文件并提出質疑，但未實際參與案涉招投標活動，其并非參與所質疑項目采購活動的供應商。綜上所述，原告W機電科技公司未實際參與案涉項目招投標活動，且被告S市財政局的處理意見對原告W機電科技公司的權利義務不產生實際影響。原告W機電科技公司針對被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。
W機電科技公司不滿，繼續向S市中級人民法院上訴，但S市中級人民法院認定一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，駁回上訴，維持原裁定。
案例2：《H縣醫院中藥飲片采購項目》招標文件發出后，采購代理機構收到Z商貿有限公司提出的質疑函，質疑認為采購文件評分標準不合理。采購代理機構收到質疑函后發現，該公司經營范圍并不包含中藥飲片，且不具備采購文件所規定的特殊資格要求——取得《藥品經營許可證》。采購人認為Z商貿有限公司本身并不具備經營本項目產品的法定資格，不屬于《政府采購質疑和投訴辦法》所定義的潛在供應商，質疑主體不符合法定要求，由采購代理機構書面告知其不屬于法規規定應當受理的質疑。
Z商貿有限公司不滿，于是向財政部門提起投訴。財政部門認為，所投訴項目須為依法經批準方可開展的經營類項目，Z商貿有限公司并未取得《藥品經營許可證》，不滿足本項目的特殊資格要求，不符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條規定的“供應商參加政府采購活動應當具備的條件”，參照《政府采購行政裁決指導性案例29號——X廳信息應用平臺采購項目投訴案》內容，Z商貿有限公司不屬于該項目采購活動的利害關系人，無權對招標（采購）文件提出質疑，投訴不予受理。
上述兩個案例，投訴人分別與《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第十一條中“參與所質疑項目采購活動的供應商”“潛在供應商”相對應，且被認定為不適格。實踐中，當事主體應當對提出質疑供應商的主體資格，準確地理解并合理應用于項目中?！墩少徺|疑和投訴辦法》第十一條規定：“提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑?！?/p>
分析
——“參與”某環節活動是其權益受損的基本前提。《政府采購質疑和投訴辦法》對質疑供應商適格主體定義為 “應當是參與所質疑項目采購活動的供應商”。實踐中，一般通過供應商是否購買（或下載，下同）采購文件、提交投標文件（響應報價文件）來判斷其是否參與項目采購活動。但由于采購活動可細分為不同階段，購買采購文件只能視同于參與了政府采購活動的招標環節，投標視同于參與了開評標環節。因此，購買采購文件但不參與投標的供應商，并不能對開評標環節提出質疑，即“參與”某環節活動是其權益受損的基本前提。
——市場主體明顯不具有履行合同所必需的設備和專業技術能力的，不屬于潛在供應商。筆者認為，政府采購項目潛在供應商應當指滿足采購需求但尚未通過投標響應程序成為（正式）供應商的法人、其他組織或自然人。
在通常情況下，實踐中是將是否購買采購文件作為潛在供應商的認定依據，但這往往忽略了供應商是否滿足《政府采購法》第二十二條“參加政府采購活動應當具備的相應條件”。案例2提及的《政府采購行政裁決指導性案例29號——X廳信息應用平臺采購項目投訴案》中，財政部門認定投訴人T公司不屬于潛在供應商，并作如下闡述：“T公司的經營范圍不包含本項目所需的應用平臺建設及軟件開發等內容，根據現有材料也不能證明T公司具備符合本次采購項目所要求的專業技術能力。因此，T公司不符合參加本次采購活動的供應商應當具備的條件，不屬于本項目采購活動的利害關系人，無權對招標文件提出質疑，根據《政府采購質疑和投訴辦法》第十九條第（一）項規定，T公司提起的投訴不符合法定受理條件?！敝笇О咐贸龅慕Y論是，市場主體明顯不具有履行合同所必需的設備和專業技術能力的，不屬于潛在供應商。
以此類推，筆者認為，不具有獨立承擔民事責任能力的、有重大違法記錄的、不滿足國家法定須批準方可開展經營類項目資質要求的（項目特定條件）等不滿足《政府采購法》第二十二條“供應商參加政府采購活動應當具備的條件”，應當都不屬于潛在供應商，從而無權對采購文件提出質疑。
——僅購買文件不參與投標，不應認定為參與了政府采購活動。實踐中，購買采購文件但不參與投標，待中標結果公告后再對采購文件的質疑事項提起投訴，類似的供應商并非個例。
根據政府采購有關規定，只要依法質疑并在有效期內提起的投訴，財政部門應當受理。對財政部門作出的決定，投訴人也有申請行政復議以及提起行政訴訟的權利。在案例1中供應商的邏輯便是如此，采購文件設定的內容給其權益造成損害，供應商按照規定進行質疑，并在有效時間內提出投訴，對投訴決定不滿向人民法院提起行政訴訟。但法院對上訴人“無行政訴訟主體資格”的判定無疑讓人有些“意外”。法院裁定事實內容認為“W機電科技公司雖已獲取招標文件并提出質疑，但未實際參與案涉招投標活動，其并非參與所質疑項目采購活動的供應商”。通過上述判定可推論，筆者認為，法院認定的參與采購活動應當指參與全程而非某一階段或環節。
而從合同關系形成的角度來看，筆者也認為，供應商購買文件僅僅是對要約邀請作出反應，表達出對項目的興趣。而不參與投標即未作出要約，因此就不具備合同關系建立的基礎，即不具有合同關系中權利義務的基本條件。
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