質疑投訴制度是政府采購對供應商的救濟制度，屬于司法救濟的范疇，其根本目的是保障參與政府采購活動供應商的合法權益不受非法侵害。單一來源采購作為政府采購方式的一種，是否適用于質疑投訴制度？筆者以一個案例為例展開討論。
采購人某行政機關甲對某垃圾清運項目組織單一來源采購，項目預算為120萬元（當地公開招標數額標準為200萬元），單一來源采購對象為當地環衛集團。采購人、采購代理機構在中國政府采購網、所在省級政府采購網發布單一來源采購公示，公示期為4月17日至21日，在公示期間，采購人、采購代理機構、財政部門均未收到書面異議。4月25日，采購人、采購代理機構收到供應商A的書面質疑，稱采用單一來源采購方式不符合法律規定，對質疑答復不滿意后又向當地財政部門提起投訴。
本案例涉及兩個問題，未超過公開招標數額標準的單一來源采購項目是否需要公示？單一來源采購項目是否適用質疑投訴程序？
對于第一個問題，法律法規并未強制未達到公開招標數額標準的單一來源采購項目須進行公示。
政府采購法實施條例第三十八條規定：“達到公開招標數額標準，符合政府采購法第三十一條第一項規定情形，只能從唯一供應商處采購的，采購人應當將采購項目信息和唯一供應商名稱在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個工作日?！币簿褪钦f，對于達到公開招標數額標準，只能從唯一供應商處采購的情形強制要求公示。另外，有關部門向山西省財政廳出具的《關于未達到公開招標數額標準政府采購項目采購方式適用等問題的函》也明確，“此類項目在采購活動開始前，無需獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準，也不用按照政府采購法實施條例第三十八條的規定在省級以上財政部門指定媒體上公示”。在采購實踐中，采購人出于提高政府采購透明度、加強社會監督、遏制腐敗的需要，在平衡采購效率與公平的前提下，將未達到公開招標數額標準的單一來源采購項目進行公示的做法值得借鑒。
對于第二個問題，單一來源采購項目并不適用于質疑投訴程序。
《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第十條規定：“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑?！?4號令第十一條規定：“提出質疑的供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑?！睋Q言之，質疑供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商，可對采購文件、采購過程、中標或者成交結果提起質疑。在單一來源采購項目中，采購文件并不在公示的內容之中，除擬定的唯一供應商外，其余供應商均無法獲得采購文件，因此，不能對采購文件提出質疑。加之其他供應商未參與后續采購活動，也不能對采購過程、中標或成交結果提出質疑。未經質疑，自然也不能提起投訴。
對于單一來源采購項目，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第三十九條規定：“任何供應商、單位或者個人對采用單一來源采購方式公示有異議的，可以在公示期內將書面意見反饋給采購人、采購代理機構，并同時抄送相關財政部門?！币淹ㄟ^公示期內書面異議的方式保障了供應商的合法權益，單一來源采購方式公示不屬于供應商質疑投訴的事項范圍，即單一來源采購不適用質疑投訴程序。
參與政府采購的供應商，一定要注意區分不同采購方式的維權途徑。除單一來源采購外，框架協議采購在質疑投訴環節上與其他方式也稍有不同?？蚣軈f議采購具備明顯的兩階段特征，兩階段均可依據94號令提起質疑投訴，但對于第一階段（公開征集階段），供應商提出質疑的對象為征集人（即集中采購機構或主管預算單位）；第二階段（采購合同授予階段）提出質疑的對象為采購人。要特別注意的是，在第二階段涉及的三種合同授予方法中，直接選定是法律授予采購人的自由裁量權，不適用質疑投訴程序，只有順序輪候和二次競價可以提出質疑投訴。
最后回到本文開始的案例，財政部門審查后，依據94號令二十一條之規定，決定不予受理。但鑒于單一來源采購的特殊性，為保證公平公正，決定啟動監督檢查程序。經過調查發現，環衛集團前身為事業單位，正處在事業單位改革過程中，并已獲得了當地城市環衛的特許經營權。
根據案件發生地《山東省政府購買服務管理實施辦法》第二十九條的規定，“符合下列情形之一的政府購買服務項目，可采用單一來源或定向委托方式確定承接主體：（一）在事業單位改革過程中，按照政策規定，在改革過渡期內需要由原事業單位繼續承擔服務的；或者為推動某類事業單位改革，需要通過政府購買服務方式予以支持的”，財政部門認定采購人采用單一來源采購方式并未違反法律法規。
