案例回放
某日，某縣財政局收到A供應商投訴，稱在該縣某設備采購項目的采購公告中，設備的最高限價為10萬元，而采購文件中的最高限價卻為100萬元，兩者不一致屬于排斥潛在供應商，是為某些特定供應商故意而為之。A供應商認為，該采購活動存在重大失誤，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，請求財政部門廢標。
財政部門調查后發現，該采購項目采用詢價采購方式，A供應商所稱最高限價不一致的情況屬實。A供應商是在詢價成交結果公示后提出的質疑和投訴，符合質疑投訴采購文件的時間期限。采購代理機構答復稱，兩處最高限價不一致是采購代理機構的失誤，在發布采購公告最高限價時少輸入了一個“0”，該行為不是采購人和采購代理機構的真實意思表達，不存在故意設置障礙排斥潛在供應商。采購代理機構還認為，采購公告不屬于采購文件，不是潛在供應商可提起質疑和投訴的范圍，且兩處最高限價不一致并未對A供應商造成權益上的損害，因在采購代理機構發現該錯誤時，該項目已經開標完畢確定了成交供應商，所以未對采購公告進行澄清，A供應商的質疑不成立。
財政部門最終裁定，采購公告屬于采購文件，潛在供應商可對采購公告提起質疑和投訴。雖然在本次采購活動中，采購公告和采購文件的最高限價不一致，但是該不一致屬于采購人和采購代理機構的書寫失誤，不是其真實意思的表達，并未影響潛在供應商和投訴人A供應商編制響應文件，未對潛在供應商和投訴人A供應商造成權益上的損害。該投訴事項不符合質疑投訴的要件，駁回A供應商的投訴事項。對于采購人和采購代理機構錯誤發布采購公告最高限價的行為，給予警告、責令改正的行政處罰。
案例探析
采購公告屬于采購文件嗎？
筆者認為屬于。通常我們認為采購公告、采購文件和采購結果是政府采購過程中三個不同時間段的流程和環節，它們分別代表了采購的準備工作、實施階段和結束階段。
采購公告是指公開發布采購信息的公告，主要包含采購項目的基本信息，比如采購人信息、采購項目名稱、預算金額、最高限價和招標代理信息等內容。
采購公告是邀請供應商投標的一種表現形式，主要分為以下兩類。一類是發布采購公告，比如，在公開招標采購活動中，采購人依法以招標公告的方式邀請非特定的供應商參加投標。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機構應當通過發布公告的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。
另一類是采用特定的方式邀請供應商投標。比如，在邀請招標采購活動中，采購人依法從符合相應資格條件的供應商中隨機抽取3家以上供應商，并以投標邀請書的方式邀請其參加投標的采購方式。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機構應當從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取，或者采購人和評審專家分別以書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。
采購文件是指為了實施采購而編制的詳細規則和程序，主要包括招標文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等。
采購結果是指采購活動完成后確定中標或成交供應商，主要包括中標（成交）結果公示、通知書、采購合同等。
筆者認為，狹義的采購文件僅僅是指招標文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等，然而廣義的采購文件是包括采購公告和采購結果等相關信息?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號）第二十條規定招標文件應包括“投標邀請”，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第十一條也規定談判文件、詢價通知書應當包括采購邀請。2019年1月7日，針對采購公告是否屬于采購文件的問題，財政部條法司明確答復，采購公告屬于采購文件。
引申思考
采購公告需要“下載”嗎？
筆者認為不需要?！墩少徺|疑和投訴辦法》第十一條規定，潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。在實踐中，供應商在提起質疑和投訴時，都會將下載采購文件的網絡截圖附在質疑函和投訴書中，以證明其依法獲取采購文件。然而，采購公告是不需要下載的，它是所有供應商都能夠查看到的信息。
筆者認為，獲取采購文件的方式不違反法律規定即為“依法獲取”，供應商查看到采購公告中的信息即為“依法獲取”，而不需要另行“下載”。
《中華人民共和國民法典》第四百七十三條也規定，招標(采購）公告屬于要約邀請，其目的是向潛在供應商傳遞采購活動信息，潛在供應商獲得采購公告信息，視同為供應商依法獲取采購文件，其認為采購公告對其權益造成損害的，在符合質疑和投訴的期限內可提起質疑和投訴。
采購公告中常見的問題有哪些？
筆者發現，采購公告信息常見錯漏問題有：如文字表述不正確、援引文書不正確、時間日期不正確、標點符號數字不正確、專用名名詞不正確等。出現諸如將“登錄”寫成“登陸”，將“賬戶”寫成“帳戶”，出現多個“、”連在一起，將預留給中?。ㄎⅲ┢髽I誤寫成“?。ㄎⅲ┢髽I”等。為何會出現上述問題，筆者認為，主要是采購人主體責任缺失和采購代理機構內控機制不健全造成的。按照采購活動“誰采購、誰負責”的原則，采購人理應對其發布的采購信息全權負責。然而在實踐中，有的采購人認為其委托了采購代理機構承辦相關代理事項，采購人就可撒手不管，采購人主體責任也就無從談起。另外，目前部分代理缺乏內控機制，業務能力水平較差，責任心不強，也是導致采購信息問題頻出的原因之一。
話外音
據了解，A供應商因為未成為該項目的成交供應商，所以寄希望于提起質疑和投訴，促成該項目重新開展采購活動，為自己爭取一次重新來過的“機會”。因A供應商未在采購文件和成交結果中找到可質疑投訴點，于是抓住采購公告和采購文件中最高限價不一致的現象提起質疑投訴。
相關建議
一是強化采購人主體責任。采購人是政府采購活動的第一責任人，同時，采購人也是政府采購信息發布的第一責任人，按照“誰發布、誰負責”的原則，采購人對采購項目信息的真實性、時效性和合法性負責，承擔采購信息發布的主體責任。
二是強化采購代理機構內控機制。采購代理機構應結合自身特點，對照政府采購法律、法規、規章及制度規范，加強內控制度建設，將內控管理制度貫穿于政府采購活動的全流程、各環節，重點加強對關鍵環節、關鍵崗位和重大風險事項管理。全面建立健全內部機構之間、環節之間、崗位之間的監督制約機制，優化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。提升專業服務水平，多設置幾道審核關，避免發生類似于本案中這樣的錯誤。
三是強化財政監督檢查。財政部門加強對采購信息發布情況的監督檢查力度，將采購信息發布情況作為采購人和采購代理機構的重點檢查內容，并納入政府采購年度績效考核指標體系，依法追究采購人和采購代理機構在信息發布中的違法違規行為。
法律依據
《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）
第十一條談判文件、詢價通知書應當包括供應商資格條件、采購邀請、采購方式、采購預算、采購需求、采購程序、價格構成或者報價要求、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間及地點、保證金交納數額和形式、評定成交的標準等。
《中華人民共和國政府采購法》
第四十二條第二款 采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料。
《中華人民共和國民法典》
第四百七十三條要約邀請是希望他人向自己發出要約的表示。拍賣公告、招標公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請。
《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）
第十條供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。
財政部留言答復，留言編號:0332-3087061，答復單位:財政部條法司，回復時間:2019年01月07日。
請問：《政府采購質疑和投訴辦法》中第十一條：潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。其中“潛在供應商”具體指那些供應商？“依法獲取”的方式包括哪些？采購公告是否屬于采購文件的一部分？
答復：《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條中的“潛在供應商”是指已依法獲取其可質疑的采購文件的供應商。獲取采購文件的方式不違反法律規定即為“依法獲取”。采購公告屬于采購文件。感謝您對財政法治工作的關心和支持！
