2024年2月1日，財政部印發了《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。筆者認為，《征求意見稿》有九大亮點，其中有許多新提法，醞釀著一個嶄新的采購方式管理制度即將形成。
亮點一：在管理制度方面，為實施創新驅動發展戰略、支持應用科技創新填補了空白
為貫徹落實黨中央、國務院關于加快實施創新驅動發展戰略有關要求，支持應用科技創新，財政部制定了《征求意見稿》。筆者認為，這將在創新產品研發、應用、推廣一體化方面填補政府采購管理制度的空白，具有深遠影響。為保障支持創新產品的政策合力，《征求意見稿》作出下列規定：一是創新產品應當具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法；二是采購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務；三是最低研發目標包括創新產品的主要功能和性能、主要服務內容、服務標準及其他產出目標；四是供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低于50%?，F行政府采購管理制度所規范的產品或者技術，通常都是市場上現有的、成熟的，而《征求意見稿》所規范的是市場上現有產品或者技術不能滿足要求而需進行技術突破的，或者是以研發創新產品為基礎而形成新范式、新解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的，更加突出科技、創新、研發的內容，突破了傳統政府采購制度的約束。
亮點二：在采購方式方面，設置了全新的采購方式，并規定了適用范圍
《征求意見稿》第二條第一款規定，“合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的新產品、新技術的采購方式?！贝颂帒匾曇韵滤膫€方面：一是合作創新采購的表述，即對第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中的“創新采購”重新命名，賦予了“合作”這一新內涵；二是必須有采購人邀請供應商合作研發，此為前提條件；三是采購人與供應商共擔研發風險，此為合作基礎；四是按研發合同購買成功的創新產品，此為采購結果。由此可見，該采購方式區別于現有的采購方式，是一種全新的采購方式。為避免濫用該采購方式，《征求意見稿》第三條規定了該采購方式的適用范圍，并設置了兜底條款，為今后適應合作創新實踐發展需要而擴大適用范圍，在制度上留下了空間。
亮點三：在合作主體方面，實施主體層級高，參與主體能研發，雙方合作介入深
使用現行采購方式的采購人一般不會直接介入供應商的貨物生產、工程施工、服務提供之中。但在合作創新采購中，雙方不是簡單的買賣關系，而是相對復雜的合作關系，即采購人是實施主體，供應商是參與主體，更加重視雙方合作的介入，摒棄了傳統政府采購唯結果論的弊端，避免了供應商在一次性獲取研發資金后而停滯不前、不出成果的情形。在傳統采購方式中，從中央到鄉鎮各級國家機關、事業單位和團體組織都可以成為采購人。但《征求意見稿》第四條規定，實施主體為中央和省級主管預算單位，可以自行開展也可以授權所屬預算單位開展合作創新采購，同時設區的市級主管預算單位經省級相關主管部門批準，可以采用該采購方式?？梢哉f，合作創新采購方式的實施主體層級較高?！墩髑笠庖姼濉返谖鍡l、第九條規定，參與主體為具備研發能力的企業、高等院校、科研機構等各類供應商；采購人應當按照有利于降低研發風險的要求，圍繞供應商需具備的研發能力設定資格條件，可以包括項目所必需的已有專利和專有技術類別、同類項目的研發業績、供應商已具備的研究基礎等。這些內容在現行采購方式中一般都會被認定為以不合理條件實行差別待遇或者歧視待遇而禁止，而在合作創新采購方式中卻是重要條件。
亮點四：在需求管理方面，單獨專章來規定，管理方法有突破
《征求意見稿》第二章“需求管理”是單獨專章，與現行招標投標、非招標采購方式、框架協議采購方式的管理辦法完全不同。筆者認為，合作創新需求管理不適用《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），原因在于《辦法》第二條只規定了“政府采購貨物、工程和服務項目的需求管理適用該辦法”。此外，《征求意見稿》還有許多突破性的規定：一是采購人應在采購前開展市場調研和專家論證，科學設定項目的最低研發目標和最高研發費用；二是除只能從唯一供應商處采購以外，采購人應當通過競爭確定研發供應商；三是采購人開展合作創新采購應落實支持中小企業發展相關政策，推動中小企業參與創新研發活動；四是合作創新采購中產生的各類知識產權，按照民法典、科學技術進步法等法律規定，除法律另有規定或者研發合同另有約定以外，原則上屬于供應商享有；五是采購人應制定采購方案并對其科學性、可行性、合規性等開展咨詢論證，履行內部審查、核準程序后實施。
亮點五：在談判準備方面，談判小組的組建、唯一供應商的邀請、談判文件的形成，都非常獨特
在訂購程序中，《征求意見稿》為研發競爭談判設置了獨特的準備環節，主要表現在以下五個方面：一是采購人組建談判小組，且具體人員組成比例、評審專家選取辦法、采購過程中的人員調整，按采購人內控制度確定；二是在通常情形下以發布公告的形式來邀請供應商，但在特殊情形下（受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的知識產權或者專有技術等限制，只能從有限范圍或者唯一供應商處采購），采購人直接向所有符合條件的供應商發出合作創新采購邀請書；三是談判小組集中與所有供應商共同進行創新概念交流，交流內容包括創新產品最低研發目標和應用場景、最高研發費用及采購方案的其他相關內容；四是采購人根據創新概念交流結果，形成研發談判文件；五是采購人向所有參與創新概念交流的供應商提供研發談判文件，邀請其參與研發競爭談判。
亮點六：在談判評審方面，相關程序及環節比競爭性談判更復雜
在訂購程序中，當談判文件發出后，還需開展下列環節：一是供應商編制響應文件，對研發談判文件的要求作出實質性響應；二是談判小組集中與單一供應商分別進行談判，且可根據談判情況實質性變動談判文件有關內容，在談判結束后確定最終的談判文件并書面通知供應商；三是談判小組可以對供應商響應文件的研發方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發方案部分，對研發方案得分達到合格分的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人；四是采購人根據談判文件規定的研發供應商數量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發供應商，也可以書面授權談判小組直接確定研發供應商；五是采購人根據研發合同約定，組織談判小組與研發供應商在研發不同階段就研發進度、標志性成果等問題進行研發中期談判，供應商提供的標志性成果滿足要求則進入下一研發階段，否則予以淘汰并終止研發合同；六是采購人對研發供應商提交的最終定型的創新產品開展驗收，對通過驗收的創新產品進行成本補償。
亮點七：在首購程序方面，設置了確定首購產品、迭代升級服務、其他采購人可直接采購、推薦使用等專有環節
在首購程序方面，《征求意見稿》規定了以下專有環節：一是確定首購產品，即只有一家研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產品，有兩家以上的，采購人應當組織談判小組評審來確定；二是簽訂首購協議，作為研發合同的補充協議；三是在研發合同有效期內，供應商按照研發合同約定提供首購產品迭代升級服務，用升級后的創新產品替代原首購產品；四是其他采購人有需求的，可以直接采購指定媒體上公布的創新產品，也可以在不降低創新產品核心技術參數的前提下進行定制化改造后采購；五是規定推廣應用，國務院財政部門會同國務院相關行業主管部門選擇首購產品中的重點產品制定相應的采購需求標準，推薦在政府采購中使用。
亮點八：在合同管理方面，以研發為中心作出適當規定
一是明確了研發合同的內容，包括創新產品的功能和性能、研發總費用、研發進度、研發中期談判安排、研發供應商的淘汰規則、首購產品評審標準、創新產品首購價格和數量等；二是規定了研發合同期限，包括創新產品研發、試制與試運行以及首購交付的期限，以及重大項目期限；三是明確了研發合同定價機制，對研發失敗的研發供應商和創新產品通過驗收的研發供應商，支付相應的成本補償金額；四是規定了首購預付款，向首購產品供應商支付預付款用于創新產品生產制造；五是規定了研發合同終止、解除的相關情形以及相應的違約責任。
亮點九：在質疑投訴方面，涉及的供應商可對邀請參與、資格審查過程的爭議提起，參與的供應商可對談判文件、采購過程和成交結果的爭議提起
《征求意見稿》根據合作創新采購的實際，進一步細化了對合作爭議處理的規定：一是供應商認為邀請參與合作創新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴；二是參與研發競爭談判、研發中期談判的供應商認為研發談判文件、采購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。
?。ㄗ髡邽榻K博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）
