隨著《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號）的施行，服務類品目小額零星采購方式從“定服務商”的定點模式轉化為“定服務”的框架協議模式，為集中采購機構帶來了新挑戰。為此，中央國家機關政府采購中心（以下簡稱國采中心）積極探索，以信封框架協議采購為突破口，借鑒貨物采購的“產品+配件”模式，創新采用“標準印刷品+定制服務”模式，化繁為簡，設置了26個標準產品和8項定制服務，在保證產品豐富度的同時還鎖定價格，開啟了服務類框架協議采購工作的有益探索。
相比于此前印刷服務定點的“定服務商”模式，筆者認為，框架協議采購需要將服務貨物化，明確服務內容、服務標準、所涉及的貨物質量標準、服務工作量的計量方式等。如此一來，可以更有效地激發企業之間的競爭，對企業提供服務的價格進行剛性約束。但開展服務類封閉式框架協議采購工作仍面臨三個主要難點。
一是難以標準化采購需求。由于服務類品目最突出的特點就是個性化和異質化，在開展框架協議采購時就要充分考慮服務中的普遍性和特殊性。筆者認為，對于普遍性的需求，要做好標準化；對于特殊性的需求，要充分研究考量、創造條件來推動特殊需求標準化。
二是難以統一計費模式。服務類項目受服務時間、服務標準以及服務商運營模式等因素影響，導致不同采購項目、不同供應商的計價基礎有所不同。例如，對于按時間計費的服務項目，有的供應商以4小時為一個區間報價，而有的供應商以6小時為一個區間報價。按照以往的定點采購模式，供應商可以根據服務和人員要求等按訂單報價，并給予約定優惠。但采用框架協議采購方式，選擇哪種計費模式以及保持多大程度的計費精度，則需要做細致的調查研究，尋求“最大公約數”。
三是難以窮舉所有服務場景。以印刷服務為例，同樣是書籍印刷，即使規格、頁碼相同，但用紙、用色存在差異，甚至彩色插頁所在位置不同，都會影響價格，而這些需求在印刷品定稿前都無法確定。如果在框架協議征集階段列舉出所有可能的標準產品，則產品數量將是一個天文數字，導致在執行中不具有可操作性，且難以有效地發揮集中采購的規模優勢。在實踐中，有一種思路是按照工價分包。例如，按照制版、印刷、裝訂等工序分包報價。但筆者認為，這種征集方式在執行中可操作性較差。一方面，征集人在設置采購需求時要對各工序的報價、占比進行科學配置，而這需要有相對明確的采購需求才能進行精確計算；另一方面，采購人需要成為印刷專家，才能夠將具體的采購需求換算為印刷工序再下單。
為解決上述難題，國采中心廣泛調研，反復論證，創新產品組合方式，在印刷類框架協議采購中，采用“標準印刷品+定制服務”模式，使標準產品和定制服務排列組合，生成多樣化的產品，有效地破解了需求多樣、產品難以窮舉等問題。
一是激活數據價值，向數據要確定性。國采中心對多年積累的定點采購數據進行分析，統計歸集出需求量較大的產品類型及其量價關系；同時，了解印刷服務中的個性化需求種類。
二是開展調查研究，向供求雙方尋求平衡點。國采中心與采購人、供應商開展多種形式的調查座談，了解行業的主流計費方式，以及不同類型企業的服務特點優勢，并對采購人的定制化服務需求進行深入研究。
三是開闊工作思路，向貨物類品目要經驗。針對無法窮舉所有印刷服務項目的難點，國采中心充分借鑒在貨物采購中“產品+配件”的模式，創新推出“標準印刷品+定制服務”需求方案。由于標準印刷品是需求量大且需求相對統一的印刷品（如B6信封），國采中心指定其印色、用紙、封口方式、印量等屬性，使其具有唯一性和確定性，便于供應商報價、比價。因為定制服務是在標準印刷品基礎上增加的服務項目（如彩色印刷、封口方式等），所以國采中心僅規定其計費依據和限價。當征集時，將響應人對標準印刷品的報價作為評審依據，對定制服務的報價僅做備案；當采購時，在采購人選取標準印刷品后，根據項目需求增加定制服務項目，從而實現個性化需求。
國采中心以標準化程度相對較高的信封作為試點，率先進行嘗試，目前運行效果良好。下一步，國采中心將陸續開展數碼印刷、雜志印刷、報紙印刷等項目采購，并持續開展數據統計分析，不斷優化征集方案，讓服務類品目通過框架協議采購方式不斷產生新的效能。
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