政府采購被稱為財政支出管理的三駕馬車之一，是財政資金使用的關鍵環節。加強對政府采購活動的內部控制管理，是貫徹全面依法治國的重要舉措，也是全面深化改革的內在要求，對落實黨風廉政建設主體責任具有重要意義。如何在新的歷史方位下做好政府采購風險管理與內控建設，這一話題正頻頻引起各高校關注。?
高校采購內控建設的依據及方法
當前，直屬高校的政府采購事業大步向前，隨著各高校采購歸口管理部門的設立，高校隊伍在政府采購的實踐中不斷壯大，專業化、信息化、科學化水平明顯提升，逐漸成為直屬高校建設發展的一支重要力量。但是，高校面臨的新情況新問題也明顯增多，風險和挑戰前所未有。構建合理有效政府采購內部控制體系，不僅是政策的外在要求，也是高校管理體系的內在要求。
近些年，財政部和教育部對各單位內控建設逐漸重視，作為負責高校政府采購的管理部門需要及時了解和掌握這些法規制度。財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》，教育部發布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》等系列文件，這些均為高校強化內控管理提供了重要依據。
為更全面地了解高校政府采購內控管理，我們需要了解內控建設的歷程?？v觀現代內部控制理論發展，主要經過六個階段：內部牽制階段（20世紀40年代以前）、內部控制制度階段（20世紀40年代末至70年代）、內部控制結構階段（20世紀80年代至90年代）、內部控制框架階段（20世紀90年代以后）、風險管理階段（20世紀90年代至2017年）、集成管理階段（2017年開始）。2017年以來，內控建設不再一味地強調風險視角下的企業治理及管理要素，而是直接從企業治理和管理的角度提出將風險管理內容嵌入，為風險管理工作的真正融入治理與管理打下了基礎。這樣的一種改變給我國行政事業單位、高校在十九大新時期、新思想、新矛盾、新目標的大背景下的內控體系建設提供了很好的思路。高校在考慮建設內控體系時，或者說完善內控體系時，不能單單強調制度建設的重要性，或者內部監督的重要性，再或者風險管理的重要性等等，而是要具有前瞻性，要將這種融合的思想體現在工作中，將原有的管理機制體制的條塊狀管理模式打碎，形成一種扁平化高度融合的管理理念與方式，建設與國家治理體系和治理能力現代化相適應的“權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學”的內部控制體系。
做好高校政府采購內控建設，各單位還須讓相關政策有效落地，相關部門還需明確一套體系、兩個依據、三個抓手、四項原則、五個目標、六大業務、七個步驟和八種方法的內涵所在。一套體系指的是我國內部控制標準體系已經形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。兩個依據是指內部控制不是另起爐灶，而專指以《會計法》和《預算法》兩部法律為依據。三個抓手是指單位為實現控制目標，通過“制定制度”“實施措施”和“執行程序”對行政事業單位經濟活動風險進行防范與管控。四項原則是指全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則。全面性原則即明確單位經濟活動的決策、執行和監督的全過程，以實現經濟活動的全面控制。重要性原則，即關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。制衡性原則，即單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。適應性原則，即內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況。五個目標是指要實現經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、注重效果效率這五個方面。六大業務是指預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制。七個步驟是指單位應當建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施，具體包括梳理單位各類經濟活動的業務流程、明確業務環節、系統分析經濟活動風險、確定風險點、選擇風險應對策略、根據國家有關規定建立健全各單位內部管理制度、督促相關業務人員認真執行等方面。八種方法是指不相容崗位要互相分離、內部授權審批要嚴格控制、實行歸口管理、做好預算控制、完善財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開。
制度體系與業務流程緊密銜接
大連理工大學曾做過一項關于直屬高校政府采購內控建設現狀調查，據調查得知，約四成院校在對應的采購、資產、會計記錄真實、完整、正確且相符方面，合同簽訂均經過適當授權且雙方權責恰當方面，采購方式合理、采購機制科學、授權審批規范方面，所有采購均經過申請與適當的審批許可方面，均做得比較完善。約兩成院校在采購驗收規范、付款審核嚴格方面，具有嚴格的授權審批制度和不相容分離制度方面，做得較為完善。不到兩成的院校在單位資產新增或更新的預算編制科學、采購計劃合理方面，遵循實際需求合理安排采購計劃方面，做得較為完善。
上述調研情況得知，我國高校政府采購內控建設還存在很大短板。由于每個高校均存在各自的特征，因此，高校政府采購內控建設也應該用個性化的管控方式為制定一套內控體系。在構建內控體系過程中，高?？山梃b但不應照搬照抄其他院校的方法或模板，而是要因地制宜地創造適合自身學校特點的內控管理體系。否則，就會陷入了“經驗主義”，出現張冠李戴的現象，這不僅與政采內控建設的初衷背道而馳，也將會給學校內部管理帶來諸多風險。
如何構建好高校政府采購內控建設呢？首先，高校要明確貫徹并加強政府采購活動內部控制管理的指導意見，即堅持全面管控、突出重點、分工制約、提升效能、權責對等、依法懲處的基本原則，以分事行權、分崗設權、分級授權為主線和手段，達到約束機制健全、權利運行規范、風險控制有力、監督問責到位的目標。
其次，相關部門（單位）應當對現有的制度進行對比、分析，對應目前正在實施的工作流程與崗位職責，判斷邏輯關系、層級關系、對應關系等等是否一致，有沒有矛盾或者清空的地帶，能不能真正實現把權力關進制度的籠子里，真正做到業務管理制度化。在權力運行軌跡中有制度就應該有流程，反之，有流程也該有制度。流程與制度之間的關系是怎樣的呢？即流程是制度的落實節點，制度是指導流程操作的規范；制度是約束流程如何做，流程是制度由哪個崗位來落實執行。通過上述操作識別部門（單位）存在的管理缺陷和薄弱環節，查找內部控制風險，建立部門（單位）層面風險清單。同時，依據認定的風險等級，按照“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”的工作方法，選擇風險應對策略，制定部門（單位）風險防控措施，規范部門及崗位職責，完成部門（單位）內部控制風險應對策略及控制措施表。
再次，內控建設應該引入第三方監督，如監察審計部門對部門（單位）所提出的缺陷、風險、優化建議、優化措施的落實情況進行監督檢查。內控部門依據監督檢查結果，總結并研判運行風險，及時優化措施。同時，結合學校實際反饋部門進一步完善內部控制體系建設。
最后，管理部門還需明確認識到，制度體系建設和業務流程框架建設并不是兩個孤立的層面，兩者是相輔相成的，應當給予充分重視。首先，注重制度體系與業務流程的合理性，合理性集中在本部門業務管理中是否存在風險；風險控制措施是否存在缺陷和漏洞；是否制定了清晰、明確的業務范圍流程；流程的起終點及中間過程中的控制點、控制標準是否得當；各崗位間的職責分工是否明確等。其次，注重制度體系與業務流程的有效性，有效性包括各項業務活動是否按已制定的相關流程文檔規范執行；實際執行與流程文檔是否有效地涵蓋和控制了業務活動中的主要風險點；各崗位的相關人員是否了解和掌握內控流程的控制要求、本崗位的主要職責、主要風險點等。
“互聯網 ”助力內控建設
“互聯網 政府采購”模式正在逐步展開，“ ”代表著跨界、變革及重塑融合，采購行業擁抱互聯網，正在邁進電商化時代。
互聯網將給高校政府采購管理帶來諸多利處。首先，信息化建設可以突破傳統物資采購模式的各種局限，擴大采購比價范圍，提高采購效率，降低采購成本。其次，優勢資源得以集中，有效減少了采購環節及采購過程中的差旅費、談判費用等直接費用。再次，采購信息量得到增加，有效減少了由于信息不完全而產生的機會成本，提高了采購效率。最后，物資采購業務操作程序化、標準化得以實現，大大減少了采購過程中的隨意性，有效地規范采購行為。
互聯網無疑是給高校內部管理帶來諸多益處，而內控建設作為單位順暢運轉的重要環節，也必將融入到信息化建設中。然而，內控建設融入到信息化的突破口又在哪里呢？更形象地比喻，如果把內控和信息化比作兩個環，那么，這兩個環是有“交集”的，像奧運五環一樣。
高校要加強政府采購管理信息化，實現重點管控和精細化管理，將內控“潤物細無聲”地內化于信息化管理系統之中。信息化管理系統應做到規范全覆蓋，即全面覆蓋內控規范要求（單位層面、業務層面、評價監督），做到點（控制點）、線（業務流程）、面（單位層面、業務層面）、體（內控體系）一體化；部門全覆蓋，做到歸口審批管理一體化，即覆蓋主管部門、基層單位，面向已經建立了集中管理模式的單位，進行上下級單位內控相關審批、監督信息的銜接；業務全覆蓋，做到業務綜合集成一體化，全面支持內部控制六大業務，建立數據交換標準，與財務系統以及其它相關系統緊密銜接，通過接口進行數據交換，滿足各方的需要；業務流程化，做到業務流程一體化，以便發揮出更大的作用。除此，管理系統還需做到以專業化為前提、技術化為保證、數據化為標準、信息化為手段，把管理者（服務者）的焦點聚集到滿足采購主體（被服務者）的需求上，以獲得更高效率、更高效益。
互聯網催生了大數據時代的到來，高校政府采購也正面臨著機遇與挑戰，在采購信息化環境下，數據處理日趨集中化、自動化、關聯化、流程化，一個數據的錯誤會從一個環節蔓延到其他環節，最終導致整個系統的數據失真。所以，信息化程度越高的單位，內控越顯重要。各高校應與時俱進，不斷強化內部管理建設與創新改革，助推高校政府采購在評標專家、采購結果、論證意見等諸多方面實現資源共享。目前，很多高校已經積累了相當多的數據?？梢越Y合已有數據和風險管理模型，高?？梢耘袛嘣谀男┑胤接酗L險、哪個點需要特別控制。另外，單位可以通過大數據計算出結果，并展示給財務負責人，以便結合信息化手段做自動化的內控處理?？傊?，大數據時代的風險內控將更加深入，這有助于大幅提升高校在風險內控結合方面的管理水平，高校的風險管理才能更及時、更深入，高校內控才能更有效落地。
?。?strong>此文系大連理工大學采購與招標管理辦公室副主任于青在教育部2018年第二期政府采購培訓班上的發言 記者高榮月整理）
