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圖片來源：攝圖網
美國前任總統奧巴馬在2013年的國情咨文中提出雄心勃勃的全面普及學前教育的計劃(Preschool for All)。該計劃的目標是推動全美所有4歲兒童都能享受免費學前教育。學者和公眾對此有支持也有反對。支持者強調學前教育的重要性，認為政府理當承擔學前教育財政投入的責任。反對者認為不實施精準瞄準的“全面免費”是不必要的財政浪費，因為中產階級和中上階層家庭本來就有經濟能力為其孩子提供學前教育。
其實，自上世紀80年代以來，美國各州就開始推出各種發展學前教育的項目，大多項目都是瞄準性地為來自低收入家庭3～4歲幼兒提供免費學前教育機會。到2015年，有42個州和華盛頓特區已為4歲幼兒提供這樣的瞄準性學前教育[1]。
奧巴馬政府的學前教育計劃除了受國際上對學前教育普遍重視這一趨勢之影響外，同時也受到美國國內兩個“學前教育模范州”的影響。這兩個州就是都位于美國南部的喬治亞州和俄克拉荷馬州。
筆者稱其為“學前教育模范州”，是因為它們率先對4歲兒童提供免費學前教育，在美國學前教育領域具有示范作用;也由于這兩個州正好采取不同的公共財政投入方式實現普及學前教育目標：喬治亞州是政府通過類似學前教育券進行財政補貼，俄克拉荷馬州是政府直接通過公立幼兒園系統提供。關于不同公共財政投入對學前教育事業發展影響的研究有非常重要的實證意義和政策啟示。
本報告首先介紹這兩個州普及學前教育及其不同的財政投入模式，然后引用一個美國學者關于這兩個州不同公共財政投入方式對學前教育供給影響的實證研究，最后指出該案例對我國學前教育發展的借鑒意義。
一、兩個模范州普及學前教育及不同的財政投入方式
喬治亞州和俄克拉荷馬州是美國最早實施“普及學前教育”的兩個州，它們在普及目標和政策實施力度方面具有相同點。在普及目標方面，兩個州都是讓所有4歲兒童自愿享受免費學前教育;也就是說，這是一個不看家庭背景不分家庭收入情況的免費學前教育，只要家長愿意，他們的孩子都可以享受學前教育服務。
這不同于聯邦政府所提供的“提前開端”項目(Head Start)，以及其他各州所提供的以瞄準弱勢群體家庭兒童為主的學前教育項目。就政策實施力度來看，這兩個州都是在極短的時間內開始實施和推廣有關政策。
喬治亞州1992年通過《彩票教育法》，通過彩票收入對中低收入家庭進行補助。隨著彩票收入大幅增加，從1995年開始啟動“普及學前教育”項目。喬治亞州有20%的學前教育提供方為公立學校，2010財年(2009年10月1日至2010年9月30日)4歲幼兒的入學率達54.6%，總支出為3.41億美元。2014財年的總支出為3.056億美元，2015財年的總支出為3.125億美元。2013年平均一個四歲幼兒全天的保育成本為6234美元。喬治亞州提供6.5小時/天的學前教育服務，每周開放五天。
俄克拉荷馬州從1998年開始啟動“普及學前教育”項目。俄克拉荷馬州大約90%的學前教育提供方都為公立系統。2010財年4歲幼兒的入學率達到70.7%，總花費為1.67億美元。2013年平均一個四歲幼兒全天的保育成本為5610美元。俄克拉荷馬州提供2.5小時/半天和6小時/天兩種學前教育服務選擇，每周開放五天。
雖然喬治亞州和俄克拉荷馬州率先推出了各自的“普及學前教育”項目，但是兩個州在實施免費學前教育的財政路徑上又存在顯著差異。
喬治亞州可以被稱為政府“財政補貼”模式，俄克拉荷馬州可以被稱為“政府提供”模式。喬治亞州采取“政府補貼”的方式鼓勵各類性質的幼兒園提供學前教育服務，其具體方式是通過類似學前教育補助券進行補貼，任何類型的學前教育機構都可以通過學前教育補助券獲得州政府的資助。所謂“類似學前教育券”是因為不是通常意義上把錢發到父母手中的“學前教育券”，而是當學前教育機構提供服務之后，政府通過報銷的方式按學生人數對幼兒園機構進行補貼。這種做法同時鼓勵了公立和私立機構對學前教育的投入。
俄克拉荷馬州采取“政府提供”的方式即通過公立幼兒教育系統提供全額免費的學前教育。俄克拉荷馬州的“普及學前教育”項目通過公立學校系統運作，政府根據幼兒的數量、每日服務時長等將資金直接用于公立學前教育系統管理。公立學前教育系統自行提供服務，采用增加公立機構數量或者支持符合國家規定的幼兒中心的方式擴大學前教育服務的供應。
二、兩種不同財政投入方式對學前教育事業的影響
為了探討喬治亞州和俄克拉荷馬州兩種“普及學前教育”不同財政投入方式對學前教育事業和行業的影響，來自斯坦福大學和弗吉尼亞大學教育學院等機構的研究者最近的一項研究[2]采用1990-2009年縱向稅收數據庫和公立學校入學數據，通過與美國南部地區和綜合控制組對照，使用綜合控制倍差分析框架的分析方法，綜合分析了兩種不同財政投入方式對學前教育領域的影響。這項研究的主要發現如下：
(一)兩種方式都促進了學前教育事業的發展，都一定程度實現了普及學前教育的政策目標。
在喬治亞州的政府“財政補貼”方式下，該州學前教育入園率有了大幅增長。1994年該州的學前教育入園率僅為7.8%，1995年為13.9%。自1996年該州正式開始實施普及學前教育政策，當年毛入學率就增加到33.8%，1997年增長到50.5%。之后一直維持緩慢增長，到2010年已經增長為54.6%。
在俄克拉荷馬州“政府直接提供”方式下，學前教育入園率也有明顯增長。從1998年開始免費普及學前教育以來，毛入園率從37%增長到2010年的70.7%。
(二)兩種方式都促進了幼兒園園所數量的增長，但不同財政投入方式對學前教育教職員工規模的影響不同
1.“財政補貼”模式不僅顯著增加了幼兒園園所數量，而且也顯著增加了幼兒園員工規模
“政府補貼”財政模式(喬治亞州)和“政府提供”模式(俄克拉荷馬州)都顯著增加了幼兒園數量。在喬治亞州，隨著政府增加公共財政普及學前教育政策的引入，幼兒園園所數和幼兒園教職工數都有顯著增加。學前教育機構總量相對于美國南部地區和綜合控制組均顯著增加，其中私立機構數量沒有顯著變化;據估計，“普及學前教育”政策使喬治亞州增加374個學前教育機構和5443名員工(分別為23%和35%)。
在這個意義上說，政府“財政補貼”模式大大促進了學前教育行業從業人員的就業規模。
2.“政府提供”模式增加了幼兒園園所數量，但對整個行業幼兒園教職員工規模沒有顯著影響
在俄克拉荷馬州，隨著普及學前教育政策的引入，正規幼兒園機構數有顯著增長。“普及學前教育”項目使俄克拉荷馬州估計增加448個學前教育機構(41%)。同時，“政府提供”式學前教育財政投入政策雖然使幼兒園機構數有顯著增長，但對幼兒園教職員工數量卻沒有顯著影響。財政投入的增長導致學前教育機構總量相對于美國南部地區和綜合控制組均顯著增加，學前教育機構在園職工總數相對于美國南部地區和綜合控制組沒有顯著變化。
(三)不同財政投入方式對公立和私立幼兒園的影響不同
“財政補貼”模式對公立和私立幼兒園發展都有促進作用，但“政府提供”模式對私立幼兒園似乎有抑制作用。喬治亞州“財政補貼”模式顯著增加了公辦和私立幼兒園的員工數量，而俄克拉荷馬州的“政府提供”模式卻顯著減少了民辦幼兒園教職工數量。
在以政府“財政補貼”方式為主的喬治亞州，公辦和私立幼兒園教職員工數量都顯著增加。據估計，政府補貼模式下，公辦園增加了1400名員工，民辦園增加了4000名員工。學前教育機構在園職工總數相對于美國南部地區和綜合控制組均顯著增加，其中私立機構在園教職員工數也隨之顯著增加;私立學前教育機構在園員工的薪酬相對于美國南部地區顯著減少，相對于綜合控制組沒有顯著變化。其中，雖然私立機構的總數幾乎沒有變化，但私立學前教育機構教職員工總數估計增加4059人。
在“政府提供”方式為主的俄克拉荷馬州，對公辦幼兒園教職員工規模沒有顯著影響，卻顯著減少了私立幼兒園教職工數量。根據估算，在俄克拉荷馬州，學前教育機構員工總數沒有顯著變化，但私立學前教育機構員工數減少了1293名(13%)。
為什么會有這種變化?研究者認為，這是因為私立學前教育機構的教職員工很可能流動到新開辦的公立學前教育機構。為什么私立幼兒園的教職員工會流動到公立幼兒園?是薪水的原因嗎?研究者并沒有提出這方面的證據，因為一個相關的發現是：兩種投入方式對幼兒園員工的薪資都沒有顯著影響。
(四)“財政補貼”模式下學前教育供給增長主要發生在農村和之前學前教育供給不足的地區
在喬治亞州，實施普及學前教育政策的影響主要表現在農村地區或者之前學前教育供給不足地區的幼兒園和幼兒園員工的增長。在政策實施前學前教育供給不足的農村地區，政府財政投入之后公辦園和私立園數量都顯著增加了。相比而言，在之前就有較多學前教育供給的地方，新增幼兒園主要是公辦園而不是私立園。為什么有這樣的影響，似乎也需要更多研究。
綜上所述，該研究表明，“財政補貼”是比“政府提供”更有效的一種普及學前教育的財政投入方式。這是因為，“財政補貼”方式不僅增加了學前教育機構的數量，也增加了學前教育行業教職員工的就業規模。同時，在這種財政支持模式下，公辦幼兒園和私立幼兒園都得到了促進。而在“政府提供”模式下，由于只依靠公辦幼兒園，雖然也增加了幼兒園園所數量，但學前教育教職員工數量卻沒有顯著增加。換言之，私立幼兒園機構的發展被抑制;大量曾經在私立園工作的員工流動到公辦幼兒園。此外，“財政補貼”方式也促進了農村地區和學前教育供給不足的地區的學前教育發展。
三、對我國發展學前教育財政投入及研究的借鑒意義
自2010年以來，我國政府加大了對學前教育領域的財政投入，學前教育事業也取得了空前發展。然而，中央政府和地方政府如何對學前教育進一步投入仍然是一個有爭議的問題。是繼續當前以投入公辦幼兒園為主的“政府提供”方式?還是調整和改革投入機制，逐步建立公民辦幼兒園兒童都平等享受的“財政補貼”方式?不同學者以及不同政府部門的決策者對此有不同的看法。
筆者認為，鑒于目前我國缺少關于學前教育公共財政投入方式有效性的實證研究，對于哪種財政投入方式對于我國學前教育發展更加有效仍需進一步探討。不過，美國喬治亞州和俄克拉荷馬州這兩個學前教育“模范州”的兩種普及學前教育的不同財政模式影響差異的案例至少給我們如下三個方面的啟發和借鑒意義。
(一)尊重并鼓勵地方政府探索不同財政投入方式發展學前教育
盡管美國聯邦政府自1965年就開始瞄準弱勢群體家庭和幼兒，實施“提前開端”計劃，但直到目前，各州在發展學前教育方面水平都不盡一致。特別地，聯邦政府給各州發展學前教育的自由，在財政投入方面允許不同模式同時存在。當然，這和美國教育體制有關：基礎教育包括學前教育主要是地方政府的責任，聯邦政府沒有權力強制各州如何發展其學前教育。
其實，在我國各省市區學前教育發展過程中也出現過不同的地方模式，比如上海和河北的公辦為主模式，廣東、浙江等地的民辦為主模式。筆者認為，要求以公辦園為主實現普及學前教育的政策目標是值得商榷的。相反，應該尊重甚至鼓勵地方發展學前教育的獨特路徑，包括對不同學前教育財政投入模式的選擇。
(二)探索并調整以投入公辦園為主的“政府提供”學前教育財政投入方式
長期以來，我國政府對學前教育的財政投入是一種“政府提供”模式：以投入公辦園為主，以投入幼兒園機構為主。在2010年政府加大投入以來，這樣的格局沒有根本改變。據初步估計，中央財政的專項中接近9成投入到了公辦園中。在2011-2013年間，有89.3%投到了公辦園，只有10.7%投給了民辦園;同時，差不多95%都是投入幼兒園機構而非補貼家庭增加購買力。地方政府對學前教育的財政投入也以投入公辦園為主。
借鑒美國喬治亞州“財政補貼”的經驗，我國中央或者地方政府可以考慮試點并改革目前投入公辦幼兒園為主的“政府直接提供”的模式，試點以需求方(家庭和幼兒)為導向的“財政補貼”模式。這勢必激發民辦學前教育機構和公辦機構的共同健康發展;減少對民辦幼兒機構的擠出。在農村和供給不足的地區，這種模式也會有促進作用。
(三)研究和評估政府“財政補貼”及“政府供給”模式對我國學前教育事業的影響
美國學者使用嚴謹的實證研究方法發現通過不同財政投入模式對學前教育事業發展有不同影響，即“政府財政補貼”比“政府直接提供”更有效。在我國目前還沒有這樣的實證研究。
筆者發現，在2010年以來的學前教育發展中，民辦園在承擔入園增量方面起到了非常重要的作用。盡管民辦幼兒園機構占比增長受到了抑制，但在民辦園中的兒童占比卻持續增長。圖1展示了1997-2015年間民辦園在全國幼兒園中占比以及在民辦園中的幼兒在全國在園兒童規模中的占比變化趨勢。
1997-2011年間，民辦園占比從13.5%增加到2011年的69.2%，自2012年開始逐年下降：2012年為68.8%，2013年67.2%，2014年66.4%，2015年65.4%。而民辦園在園兒童占比卻一直在上升：從1997年的5.4%增加到2011年的49.5%，2015年到54%。自2010年以來，在民辦園兒童占比也繼續上升。
這是不是意味著目前我國的“政府提供”財政模式對民辦園沒有擠出效應呢?這是一個需要實證研究的問題;而且這是一個在研究方法和數據方面都受到挑戰的研究問題。
從研究方法上看，在全國宏觀層面上來看公民辦辦園及在園人數的增長無助于做出“反事實”的因果推斷?？赡艿耐黄剖谦@得一些省份(地區)(比如上海和浙江)的中觀或微觀數據，使用綜合控制法(synthetic control)進行分析。能做出好的實證研究的前提當然是能獲得歷年地方學前教育事業發展的數據。
圖1 民辦園及在民辦園兒童占比(1997-2015)
數據來源：作者根據有關年份(1997-2015)教育部公布學前教育事業發展有關數據整理計算制成
主要參考文獻：
[1]The state of preschool. 2015. The National Institute for Early Education Research, Graduate School of Education at Rutgers, The State University of New Jersey.
[2]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2014. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia. Journal of Labor Economics. 83, Page 18-33.
[3]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2013. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and GeorgiaNBER Working Paper No. 18605.
作者宋映泉(北京大學中國教育財政科學研究所副研究員)、梁凈(北京大學中國教育財政科學研究所科研助理)。
