編者按：本文為江蘇省教育廳原副廳長倪道潛在“省級教育財政的新問題、新挑戰”分論壇上的主題發言。
省級教育財政是省級政府為了滿足公共教育需求對可用財力進行統籌、分配而發生的經濟行為和活動。具體而言，省級教育財政是在省級政府的領導下，以財政部門和教育行政主管部門為責任主體，其他相關部門共同參與，圍繞教育發展而進行的財力資源籌集分配和財經管理制度研究制定以及各項管理工作的組織實施等經濟行為和活動。
省級教育財政的責任與實踐
按照黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”要求和我國現行相關法律法規確定的省級教育事權范圍，省級教育財政肩負著與省級教育事權相應的統籌責任，即在省域范圍內，統籌制定教育財政政策，統籌安排教育財政支出，統籌實施經濟責任監管。
“十二五”時期，在江蘇省省委、省政府的高度重視和大力支持下, 省級教育財政積極履行統籌責任。在統籌制定教育財政政策方面：依據國家法律和中央要求，結合江蘇實際，我省制定了階段性和年度性的教育財政投入政策、標準以及與教育相關的人員編制、績效工資、預算管理、資產管理、財務管理等方面的政策制度。2010年8月，我省制定了《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》，其中以專門章節、較大篇幅強調了國家法定要求，明確了我省的教育投入政策，明確了各個教育階段的經費投入保障機制和實現目標的時間節點、責任主體以及管理要求。2011年12月，在國家要確保2012年全國財政性教育經費占GDP的比例達到4%目標的關鍵時刻，我省出臺了《省政府關于進一步加大財政教育投入的實施意見》，就加大教育財政投入進一步提出了系統要求，其中明確要求各地要確保財政教育支出占一般預算支出比例明顯提高并達到或超過省核定要求，確保到2012年全省這一比例超過中央核定的18%。2013年1月，省委省政府對《關于加快建設教育強省率先基本實現教育現代化的決定》制定的區域教育現代化建設標準進行了修訂，2016年8月再次修訂并出臺了《江蘇教育現代化監測指標》，其中將教育保障度列為8個一級指標之一，財政教育支出預算增長比例、財政教育支出占公共財政支出的比例、全社會教育投入增長比例、各級教育生均公共財政教育事業費在全國省份排名等4個二級指標共計在百分考核機制中占7分。我省教育投入在全國率先實現了各教育階段生均財政撥款標準和經費保障機制的全覆蓋，先后制定了各個教育階段的生均財政撥款(或生均公用經費財政撥款)省定基準定額，并根據發展需要、物價變動、財力可能等因素建立動態調整機制，要求縣級財政制定本地執行標準時不低于省定基準定額，等等。我省教育投入政策的及時制定出臺，有效促進了各級財政加大教育投入。
在統籌安排教育財政支出方面：省級教育財政統籌安排支出，對省屬高校、中職學校實行按生均財政撥款標準安排基本支出經費，并安排離退休人員經費、助學獎學金及內涵建設等專項資金相結合的財政供給政策。同時，對市縣主要安排基礎教育轉移支付，包括全額安排義務教育學校免費提供教科書、作業本、新華字典所需的經費支出，對經濟薄弱地區分縣分檔補助教職工績效工資支出。分縣分檔對義務教育學校免除學雜費、住宿費安排公用經費補助支出，分縣分檔對學前教育實行綜合獎補、政府資助、對義務教育學校家庭經濟困難學生安排生活費補助支出、對普通高中安排政府助學金及建檔立卡學生免學費補助、中等職業教育國家助學金及免學費補助支出，安排市縣落實教育經費保障主體責任綜合獎補資金，根據各地教育法定增長、生均撥款機制建立、政府資助體系建設以及高中階段債務化解、改善義務教育薄弱學校辦學條件和進城務工人員隨遷子女接受義務教育等教育重點工作開展情況綜合考核結果予以獎補。
在統籌實施經濟責任監管方面：我省省級教育財政注重并組織實施對市縣、對教育行政部門和學校的經濟責任監管。其中，對市縣主要是在督導、督學時把落實“三增長”、“一提高”、制定生均財政撥款標準、安排教育重大工程項目資金和內涵建設資金等作為重要內容。對市縣教育行政部門和學校則以主要領導人為對象，審計檢查其十一個方面的經濟責任，包括貫徹執行黨和國家及省重大財經政策和決策部署、履行相關職責，推動教育科學發展的情況;遵守有關法律法規和財經紀律的情況;重大經濟決策情況;預算安排和重大調整的研究決策及預算執行情況;重要項目及經費安排的研究決策情況;重要管理制度的審議、實行、督查情況;機構設置、編制使用、績效工資的研究決策情況;重大專項資金的使用監管情況;國有資產管理、采購招標、對外投資、風險管控、教育債務管理等情況;執行中央八項規定、省委十項規定、反對四風、履行黨風廉政建設第一責任人職責情況以及其本人遵守廉潔自律的情況;對以往審計或財政、財務檢查中發現問題的組織督促整改情況等。經濟責任監管由省政府教育督導委員會、省審計廳、財政廳、教育廳、省教育紀工委組織實施，有數個部門聯合實施的，也有單個部門實施的;有省審計廳、財政廳等部門直接實施的，也有省教育廳主動商請有關部門實施的;有對經濟責任全面監管督查的，也有以一個或幾個方面為重點進行監管檢查的。省級教育財政組織實施經濟責任監管，有利于市縣和教育行政部門及學?；I措、使用、管理好教育經費，有利于保障干部安全，維護教育形象，促進教育健康發展。
“十二五”時期，省級教育財政積極履行統籌責任，帶動市縣級教育財政共同努力，有效促進了江蘇教育事業又好又快發展。全省地方教育經費總投入9670億元，其中財政性教育經費投入7640億元，分別是“十一五”時期的1.97倍和2.37倍，年均分別增長11.30%和14.51%，其中，全省地方教育經費總投入繼2014年突破2000億元大關后，2015年再上新臺階，達2245.54億元，比上年增加165.45億元，增長7.95%;其中財政性教育經費1818.19億元，比上年增加146.51億元，增長8.76%。教育經費的不斷增加為我省教育事業改革發展提供了堅實的財力保障。我省義務教育鞏固率達100%，高中階段毛入學率達99.1%，高等教育毛入學率達52.3%，主要勞動年齡人口平均受教育年限達11年。我省成為全國首個縣域義務教育發展基本均衡全覆蓋省份。教育質量主要指標，義務教育階段學生優秀率比全國平均水平高出20個百分點，在全國職業院校技能大賽中實現“七連冠”，全省高校共有13個一級學科排名全國第一，占全國總數的13.7%。高等教育和中職教育五年累計培養學生400多萬人，為各行各業輸送了大量專業人才和技術技能人才，我省高校共獲得省部級以上獎項2400項，占全省一半以上，轉化應用科技成果5.4萬項，轉化率達58%，貢獻出全省80%以上的哲學社會科學成果。我省教育總體發展水平達到世界中上高等收入國家水平，教育強省和現代化建設向前跨了一大步。教育事業的大發展，極大地提高了人的素質，有力地推動了創新驅動發展和經濟轉型升級，為建設“強富美高”新江蘇作出了重大貢獻。
省級教育財政面臨的突出問題
“十二五”期間，我國出現、現在正延續著的政治新生態、經濟新常態，積極而深刻地影響并改變著我國經濟社會的各個方面。省級教育財政在新形勢下要積極服務于統籌做好教育改革發展穩定各項工作，加快推進教育現代化，需要認真研究省級教育財政面臨的突出問題。
一是對教育投入的認識步入誤區
對教育投入的認識在中央層面不是問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出的《決定》中指出“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，這是十分正確和必要的。兩年后的2015年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議表決通過了《關于修改<中華人民共和國教育法>的決定》，修訂后的《教育法》就教育投入問題保留了“三個增長”和“兩個提高”，“三個增長”中的第一個就是“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長”。這說明國家對重點支出掛鉤事項清理之后，確定了教育投入不是一般的重點支出，而是必須優先投入、重點保障的特殊的重點支出，所以必須繼續與財政經常性收入的增幅掛鉤。但是這樣的認識，由于種種原因，還沒有在地方層級形成共識，一些地方、一些部門的同志表示，《教育法》關于教育投入的第一個增長做不到，不可持續，有的甚至出臺文件明確“一律不掛鉤”。這些情況的產生，從表象上看，是有些同志認為我國的教育投入達到了4%目標，這些年對教育投入不少了，教育有了很大的發展，應該“歇歇腳、讓讓路”了，沒有認識到教育發展取得的成績離基本實現教育現代化還有很大差距，4%只是教育投入的階段性目標，要在2020年基本實現教育現代化，教育投入這一重要保障條件不能松勁，還要加大力度繼續增長。進一步看，是有些同志尚未能完整準確地理解和執行黨的十八屆三中全會《決定》中關于重點支出的有關表述，沒有把十八屆三中全會《決定》和新修訂的《教育法》的相關部分聯系起來學習、理解、執行。
二是對教育投入的安排增幅下降
在經濟新常態下，我省財政收入增幅收窄，以前的兩位數增長降為了個位數增長，而財政在保障民生各項重點支出、加強宏觀調控、推進結構調整等方面仍需加大支出，財政收支矛盾日益突出，加之上面所提教育投入法定增長要求在有些地方未能引起足夠重視、成為剛性要求，教育投入安排受到了影響。“十二五”時期我省財政性教育經費總量雖然持續增加，但增幅下降明顯，五年的財政性教育經費增幅分別為27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%。公共財政教育支出占公共財政預算支出的比例分別為17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，兩組數據呈現的都是在2011年、2012年的高位數后連年下降的態勢。從省級教育財政主要要保障的省屬高校來看，財政投入還有差距。2015年我省省屬高校生均財政撥款實際支出為17765元，與同在江蘇辦學的部屬高校的27346元比，生均低了9581元，在全國位列第11位。從各個教育階段生均財政撥款基準定額水平來看，雖然我省已經實現全覆蓋，但有的還比較低，如學前教育生均公用經費財政撥款基準定額為200元，小學和初中生均公用經費財政撥款基準定額還停留在2014年700元、1000元的水平上，我省2015年幼兒園、小學、初中的生均財政撥款實際支出在全國分別位居第17、第8和第5位。
三是對教育投入的研究存有盲點
(1)對教育投入需求缺乏研究。主要是如何科學合理地研究確定我省教育財政支出占財政總支出比重的基點和以后逐步提高的幅度：作為一個全國教育規模最大、地區間教育發展差距又較大的大省，按照法定的增長要求，目前的教育經費安排和增長情況與教育要在今后四年時間里率先實現現代化的目標是否相應?通過認真研究編制中期教育投入預算，到2020年，全省教育經費每年應該遞增的增幅是多少?如何使“三增長”“一提高”從現在的軟性要求變為剛性約束，等等。
(2)對經常性財政收入的口徑缺乏研究。經常性財政收入的口徑最早見諸于2004年的《財政部關于統一界定地方財政經常性收入口徑的意見》(財預〔2004〕20號)，這個口徑原則上包括3個方面的內容，還后綴了一句“由于各地‘收支兩條線’改革進度不一致，行政事業性收費是否納入地方財政經常性收入范圍，由各地財政部門與人大有關部門商定”。12年過去了，隨著財稅體制改革的深化，是否需要對口徑作出修訂?如何解決實際存在的一些地方確定財政經常性收入彈性化、隨意化的問題?如何促使各級人大有效監督財政經常性收入的真實性、準確性，進而保證教育財政撥款增長高于財政經常性收入增長的真實性、準確性?
(3)對教育投入實現的保障條件缺乏研究。即在科學合理地測算出實現教育現代化目標所需的教育投入水平之后，投入需求賴以實現的保障條件是什么?我們常說的依法規、保運轉、定標準、建機制、清欠債、立專項、入預算，如何使各級教育財政相關部門都能堅持做到一以貫之?
(4)對生均培養成本缺乏研究?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā返确梢笫〖壗y籌制定省內高等學校年經費開支標準和籌措辦法，作為舉辦者和高等學?；I措辦學經費的基本依據，對于高校生均培養成本，還缺乏深入的研究。
四是對教育投入的責任有待厘清
國務院最近印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。該意見明確“逐步將義務教育、高等教育等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。”當前需要厘清的是中央和地方對共同教育財政事權各自承擔多少責任。
(1)義務教育方面。2015年11月25日，國務院印發了《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》(國發〔2015〕67號)。國務院決定，建立統一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉義務教育經費保障機制，實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶?？傮w來看，中央財政較之以前在義務教育經費方面承擔的項目和比例有了明顯增加和提高。需要進一步研究厘清的是地方難以全部承擔的責任和相應經費。比如，2014年12月習近平總書記視察江蘇后中央辦公廳回訪調研報告要求江蘇省和國家有關部門共同研究加大對流動人口子女教育工作的支持。我省100多萬名外來務工人員子女平等接受教育是我省教育發展的重點工作，做好這項工作需要解決教育資源不足的問題，即增建學校所需的土地指標及基本建設經費、增加教師所需的編制及人員工資福利經費、增加學生所需的“兩免一補”和生均公用經費。國家新建立的城鄉義務教育經費保障機制明確了中央和地方對第三項責任經費的分擔比例，但前兩項的有關責任和經費分擔比例有待厘清，以實現更加合理、更為全面的義務教育資源(包括土地指標、教師編制和相應經費)隨學生流動可攜帶。
(2)高等教育方面。2015年12月修訂后的《高等教育法》中明確：“國務院統一領導和管理全國高等教育。”“國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法的規定，保障國家舉辦的高等教育的經費逐步增長。”財政部、教育部在2015年11月印發了《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，明確了中央高校的基本支出和項目支出兩大體系，但對地方高校的預算撥款制度則尚未作出原則性或框架性的指導。我省有普通高校141所(不包括40所獨立學院、二級民辦學院)，在校學生187萬人。除了南京大學、東南大學等10所部屬高校之外，地方高校有131所，在校學生157萬人，在全國各省(區、市)中擁有最多的高校和在校學生數，且地方高校中有不少是中央有關部委以前下放給我省的，面向全國招生。我省地方高校辦學質量在全國走在同類高校前列。國內外幾個著名大學排行榜都顯示，我省的蘇州大學、南京師范大學等6所高校進入了我國百強大學行列;最新的金磚國家和新興經濟體大學排行榜顯示，中國大陸有52所高校上榜，其中我省地方高校有蘇州大學、南京醫科大學等5所入選。我省地方高校在我省乃至全國高等教育大眾化、服務經濟社會發展的進程中作出了較大貢獻，省級財政在財力安排上優先保障，做出了巨大努力。同時，實現高等教育強省目標的經費需求也對省級財政形成了很大壓力，存在不少困難。因此，對體現中央戰略意圖、跨區域提供教育服務且辦學質量不斷提升特性明顯的地方高校，中央和地方在基本支出、項目支出和獎補支出等方面需承擔的責任和經費比例也有待厘清，以利于推進我省高水平大學建設，促進我省實現從高等教育大省到高等教育強省的歷史性跨越，為國家建設世界一流大學和一流學科、增強國家核心競爭力作出貢獻。
五是教育投入中民間投入成為弱點
“十二五”時期的五年，我省民間力量對各級各類學校的捐贈及民辦學校舉辦方投入分別為17.96億元、18.89億元、12.38億元、11.0億元、6.48億元，占教育經費的比例分別為1.4%、1.2%、1.0%、0.7%、0.5%，這一組數據說明，我省民間力量對教育的投入原本就很少，現在還在逐年下降。這意味著原有的鼓勵民間力量投資教育政策的力度不夠，也說明教育部門和學校在實施政策和積極爭取方面所做的努力不夠。最近，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《關于修改<民辦教育促進法>的決定》，根據該決定，修改后的《民辦教育促進法》將于2017年9月1日起施行。此次修改，明確了對民辦學校按照非營利性和營利性進行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發展的學校法人屬性不清、財產歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，這就擴展了民辦教育發展空間，明確了民辦教育的發展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實差別化的扶持政策，促進非營利性和營利性兩類民辦學校各安其位、健康發展，也必定會有利于加大民間力量對教育的投入，提高教育投入中民間投入的比例。為了貫徹落實好修訂后的《民辦教育促進法》，省級教育財政各有關部門需在認真學習研究的基礎上，盡早為省政府因地制宜制定地方層面鼓勵民間力量興辦教育的政策文件和具體實施辦法提供參考意見。
六是對教育投入的管理相對落后。近年來，我省有關部門通過對部分教育部門和學校的巡視、審計、督導、檢查，發現有些教育部門和學校在重大經濟決策、基建項目管理、“三公經費”管理、專項資金管理、國有資產管理、部門(學校)預算管理、財會基礎管理等方面存在違反財經法律法規和政策制度的問題，有的還相當嚴重，教育財務管理水平落后于教育治理現代化的要求。產生這些問題的主要原因有：
(1)管理責任不落實。有的教育行政部門和學校的主要領導重業務輕財務，全面履行落實經濟責任的主體意識淡薄。
(2)管理隊伍不專業。有的教育行政部門和學校主管財務工作的領導及財會機構的主要負責人、具體經辦人，既沒有財經專業知識背景，又沒有財務工作實踐經歷。為解決地方高校分管領導不專業、不適應的問題，我省從2014年起至今共向7所高校委派了總會計師(副校級)，占地方本科高校數的16.7%，還有35所本科高校和89所高職高專院校尚未委派。此外，我廳會同省財政廳于今年上半年對53所高校和兩所中專學校進行《會計法》執法情況檢查，發現有14所高校財務處長沒有會計從業資格證書，有15所高校會計人員數量占在職教職工人數比例低于1%。類似情況在一些市縣教育行政部門和所屬學校更為突出;(3)管理方式較落后。我們已身處大數據時代，但是我省各級教育行政部門和各類學校的財務管理工作還普遍停留在計算機眾多功能子系統應用階段，落后于教育現代化、教育信息化的要求，使用計算機網絡在全省范圍內實現最大限度的數據共享和綜合利用的教育財務管理信息化系統建設工作還沒有開啟。
解決問題的思路
上述省級教育財政存在的突出問題有些是共性問題，有些則是我省存在的個性問題。解決這些問題有以下思路：
1. 統一認識凝聚合力是根本。解決認識問題，很有必要重溫鄧小平同志關于教育的講話，很有必要認真學習習近平總書記關于教育的論述。鄧小平同志說：“從長遠看，要注意教育和科學技術。否則，我們已經耽誤了二十年，影響了發展，還要再耽誤二十年，后果不堪設想。我們要千方百計，在別的方面忍耐一些，甚至于犧牲一點速度，把教育問題解決好。”習近平總書記說：“我們中國將堅定不移地實施科教興國戰略，始終要把教育擺在優先發展的一個戰略位置，不斷加大投入，努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓人民享有更好、更公平的教育，從而獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”鄧小平同志和習近平總書記的講話都強調了教育的特殊重要性，都體現了黨和國家對教育工作、對教育投入的高度重視。通過學習，各級領導和各有關部門一定會在教育投入問題上統一認識，形成合力，不斷加大教育投入，為教育現代化建設的順利推進提供必要的財力保障。解決認識問題，還要有非常之策。2015年，全國人大常委會委員長張德江同志親自帶隊對部分省(區、市)《職業教育法》執法情況進行檢查，體現了重視，作出了示范。如果各級人大都能自覺對本地落實修訂后的《教育法》情況進行執法檢查，必定會促進地方黨委政府和相關部門的領導同志對教育、對教育投入進一步提高認識。
2. 落實責任加強管理是要務。爭取投入和加強管理是教育財政工作的永恒主題。在教育投入不斷增加的情況下，尤為重要的是加強管理，提高水平。為此，各級教育行政部門和各類學校要全面落實財務管理領導責任，建立健全財務治理體制和運行機制，嚴格規范國有資產、政府采購、收入支出及會計核算管理，大力推進內部控制制度建設，全面加強預算管理，嚴格執行基本建設管理各項規定，嚴肅財經紀律和責任追究，加快推進教育財務管理信息化建設，探索實施互聯網、云計算、大數據等與教育財務管理相結合的現代化管理模式，加快實現教育財務管理的科學化、現代化、精細化，確保教育投入的每一分錢都花在提高人才培養質量的刀刃上，以教育投入使用的優秀績效，回應社會關切，確保黨和政府及人民群眾滿意。
3. 建設隊伍強身健體是關鍵。打鐵還得自身硬。教育行政部門和各類學校肩負著發展教育事業和履行經濟責任兩大重任，針對目前不少教育部門和學校領導對經濟責任的認識、重視不到位，履行職責的能力較弱，管理水平落后的狀況，教育系統急需加快打造一支政治合格、業務精湛、視野開闊、作風過硬的教育財務隊伍。從我省實際出發，建議：第一，明確經濟責任。由省委組織部會同省教育工委、省審計廳聯合制定印發《江蘇省教育行政部門和學校主要領導干部經濟責任審計規定》，并由各級組織部門會同審計、財政部門對各級教育行政部門和各類學校的主要領導及分管領導分層進行經濟責任專題培訓，把經濟責任內容要求、懲戒措施及案例分析講清、講深、講透，切實提高領導干部履行經濟責任的意識和能力。培訓時間不少于兩周，培訓考核情況歸入干部檔案。第二，依法配好干部。各級教育行政部門和學校要高度重視財會隊伍建設，充分尊重財務工作的專業性、特殊性和重要性，將財會隊伍建設納入部門和學校干部和專業人才培養建設規劃，切實提高專業化水平。要嚴格按照《中華人民共和國會計法》和財政部《行政事業單位內部控制規范(試行)》《關于全面推進行政事業單位內部控制制度的指導意見》的要求，配齊配足配好財會干部。第三，建立高?？倳嫀熤贫?。我省應對7所高校委派總會計師工作進行調研總結，加快制定印發《江蘇省省屬高?？倳嫀煿芾磙k法》，對高?？倳嫀煹募墑e、任期、考察任免程序、選拔任用條件、主要職責、工作權利、監督考評、責任追究等作出制度性安排。在此基礎上，加快向其他省屬高校特別是本科高校委派總會計師的工作進程。
作者簡介
倪道潛，江蘇省教育廳原副廳長。
