6月1日，隨著《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的施行，在原有公開招標等七種采購方式之外，新增加了一種新的采購方式——合作創新采購方式。該方式與以往采購方式最大的不同，在于它設立了合作研發、共擔研發風險的機制，可謂是為創新產品采購“量身定制”的。那么，合作創新采購方式能夠解決什么問題，在其應用過程中采購人又會產生哪些困惑，筆者思考如下。
創新的常見模式及問題
創新對各行各業發展的重要性不言而喻，無論是采購人還是供應商，都有著對研發創新產品的迫切需求?？傮w來說，創新產品的研制主要有兩種模式：一是國家投入資金，業主單位提出需求，研制單位研發出產品后交由業主單位使用；二是供應商投入資金開展研發工作，產品研制出來后投放市場，有需求的單位通過采購流程獲取產品。就氣象領域而言，氣象衛星與運載火箭的研制生產屬于第一種模式，其優點在于效率高、確定性強、延續性好，但同時也存在長期依托于有限的供應商，不利于培育其他市場主體，進而導致缺乏競爭，不利于充分激發供應商的創新能力和生產效率等問題。
除氣象衛星外，由于缺少研發經費支持，絕大多數氣象專業儀器設備都采用第二種模式研發。由于氣象專業儀器設備專用型強、技術要求高，多數是氣象部門相關業務單位根據業務需求和技術發展情況提出儀器設備技術要求，供應商按照技術要求進行研發和生產。好處是能夠減少新產品和需求不匹配的情況，但專用性強所導致的市場規模有限、創新產品效益不明朗等問題，使供應商不愿投入大量資源進行氣象新型儀器設備的研發工作，參與研發供應商較少，有效競爭不足，部分掌握高精尖技術但規模較小的供應商不愿意參與氣象專業儀器設備研發，現有研發規模難以滿足氣象業務發展需求。同時，由于業務單位人員有限，難以充分發掘市場上所有具備研發能力的供應商，也沒有公開發布技術要求的渠道，多數是已有業務聯系的供應商參與研發，無形中限制了競爭范圍。
合作創新采購方式的優勢
合作創新采購方式的出臺，為上述問題提供了解決方案。一是在研發領域引入政府采購競爭機制。通過公開發布采購意向、采購公告等信息高效征集符合研發要求的供應商，擴大競爭范圍；通過研發服務和研發產品的合同相分離，可確定不止一個承接研發任務的供應商，能夠保持研發階段的競爭狀態，有利于充分借智，優中擇優確定最終產品。二是確立了需求形成機制。明確要求采購人應制定采購方案并履行內部審查、核準程序后實施，規范了采購人提出需求的行為，能夠有效提高需求質量，為后期采購打下良好基礎。三是引入共同分擔風險和共同開拓初始市場的理念。研發成本補償機制合理降低供應商所承擔的研發成本，首購環節保障了創新產品的銷路，給予供應商較為確定的收益預期，這些都可以激發供應商參與創新的積極性。除此之外，合作創新采購方式所提出的新概念、所設計的各項環節和流程，都為創新產品的采購勾勒出較為清晰的路徑，使采購人有章可循。對于創新產品的采購而言，合作創新采購方式無疑是適用且實用的。
運用合作創新采購方式的難點
新采購方式在解決以往問題的同時，也帶來了新的挑戰。首先是對合作創新采購方式的理解。相較而言，合作創新采購方式流程長、環節多，也提出了很多其他采購方式所沒有的新概念，需要采購人深入進行學習理解才能夠正確加以運用。其一，創新產品這一概念，雖然《辦法》給出了定義，但實踐中的復雜性遠超定義，如何正確地界定一項新的產品是否屬于創新產品仍舊使采購人感到困惑。其二，是對使用時機的把握。對于市場上從未出現過的產品，可能界定為創新產品比較容易，但它是否已經到了可以進行采購的階段則需要進一步研判。合作創新采購方式給出的研發合同期限最長不得超過三年，這其中還包括了首購產品的生產。對于復雜產品而言，如果完全從零開始，三年內完成研發和生產較為困難，而壓縮研發時間將大大增加研發失敗的風險。因此，必須對開展采購活動的時機進行慎重評估。其三，如何做好創新概念交流。創新概念交流是合作創新采購方式所獨有的，也是直接決定研發談判文件質量的核心環節，對采購項目的實施有著重大影響。而這一環節恰好無法精準規定其涉及內容和各方職責，存在很大的不確定性，例如有可能因交流不夠充分而導致研發談判文件有缺陷，增加采購或研發失敗的風險，也有可能因各方分歧導致反復拉扯，降低采購效率，等等。
除了以上對采購人管理能力的挑戰，合作創新采購方式也給現行預算和績效管理體系提出了新的課題。作為政府采購方式之一的合作創新采購方式，只能在預算批復后根據項目特點來選用，而按照目前預算申報、績效考核等相關規定，申請預算階段需要盡可能詳細確定項目內容和能夠產生的效益，明確績效考核指標，涉及到不成熟儀器設備的內容很難通過預算評審。這一矛盾直接導致實踐中缺少可以使用合作創新采購方式的項目。筆者建議，需要進一步明確如何申報涉及創新產品采購的項目，同時明確此類項目的績效考核方式，尤其是萬一研發失敗如何進行績效考核。
?。ㄗ髡邌挝唬褐袊鴼庀缶钟媱澵攧账?；中國氣象局綜合觀測司）
