案情
A省的市縣級貨物類采購限額標準為30萬元，該省B市交通運輸局就“電子警察和交通信號燈采購項目”編制采購實施計劃并報市財政局備案，采購預算為110萬元，采購方式為公開招標。交通運輸局經辦人員向代理機構提出：采購實施計劃已經市財政局審批同意，采購組織形式為自行采購，不屬于政府采購項目，且該地段交通管理設備缺失，車流量較大，考慮到交通安全管理的急迫性和必要性，需要壓縮采購周期，在保證采購設備質量的前提下盡快完成采購程序。
代理機構認可并采納采購人的上述要求，該項目采購文件自2023年7月3日開始發售，投標截止時間為2023年7月13日9時整。供應商C在獲取采購文件后認為部分評審因素涉及的證明材料較多，且采購文件發出之日起至投標截止時間少于二十日，周期過短影響其準備資料和編制投標文件，違反了《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第二十四條“依法必須進行招標的項目，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日”的規定，于是向采購人及代理公司提出質疑。采購人、代理機構認為該項目已經報市財政局批準，由常規的政府采購項目調整為自行采購，也不是依法必須招標的工程建設項目，因此不違背《招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的規定，據此作出書面答復。供應商C對答復內容不滿意，向市財政局提起投訴，請求認定采購文件違法。
市財政局認為：針對“等標期”的投訴屬于對采購過程的投訴，而非采購文件內容，要求供應商C進行補正。而電子警察和交通信號燈不在A省集中采購目錄內，但采購預算已超過采購限額標準，結合采購主體及資金來源等因素，該項目為政府采購貨物類，應適用于《政府采購法》有關規定，根據《政府采購法》第三十五條規定：“貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日”，針對采購過程（等標期）的投訴事項成立，且可能影響采購結果。在處理投訴時，市財政局發現該項目一是采購公告并未在指定媒體發布，違反《政府采購法》第十一條“政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發布”的規定。二是將供應商的經營年限作為評審因素，違反《中華人民共和國中小企業促進法》第四十條“政府采購不得在企業股權結構、經營年限、經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”之規定，屬于財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號文件）明確亟待清理的妨礙公平競爭做法“設置或者變相設置供應商規模、成立年限等門檻，限制供應商參與政府采購活動”。綜上所述，市財政局依據《政府采購法》第三十六條第（二）項、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十五條、《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第三十二條第（一）項，認定采購過程和采購文件違法，作出“責令重新開展采購活動”的處理決定。
分析
1.采購人對于自行采購的理解存在偏差。其一，采購人對于自行采購的認知有誤，混淆了備案與行政審批的區別，認為經過財政部門的備案，即將政府采購項目調整為非政府采購項目，錯誤地將自行采購理解為“可以直接進行采購”或者“隨意采購”。依據《政府采購法》第十八條以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第四條，自行采購是政府采購中的一種組織形式，與其對應的是委托代理采購。自行采購的范圍劃定在本部門、本系統有特殊要求的部門集中采購項目以及未納入集中采購目錄的政府采購項目（分散采購），前者須經省級以上人民政府批準，后者由采購人自行決定自行采購或者委托代理機構代理采購。因此，一個政府采購項目無論采用哪種采購組織形式或采購方式，其作為政府采購項目的前提不變，均屬于《政府采購法》調整范圍，必須按照政府采購法律制度的有關規定開展采購活動。
如果按照“自行采購即非政府采購項目”這一錯誤理解，《政府采購法》第十八條以及《政府采購法實施條例》第四條規定的“可以自行采購的部門集中采購項目以及分散采購項目”豈不都成了非政府采購項目，而不受政府采購法體系約束。而財政部《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》（財庫〔2016〕194號文件）則對如何進行自行采購作出更為直觀的表述：“中央高校、科研院所可自行組織或委托采購代理機構采購各類科研儀器設備，采購活動應按照政府采購法律制度規定執行?！币虼?，采購文件發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日，屬于強制性規定，不能以工作需要、時間緊急等理由進行壓縮。采購人和代理機構將自行采購理解為政府采購的“化外之地”，不受約束，導致出現本案例中采購活動違法的不利后果。
其二，采購人自行組織采購活動還須具備相應條件，對此《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第九條提出采購人需具有編制招標文件和組織招標的能力以及與采購項目專業性相適應的專業人員。換而言之，采購人具有自行組織采購活動的能力且有意愿時，可以不委托代理機構而自行組織采購活動。否則采購人應當委托代理機構代理采購，這也是采購人進行自行采購的底層邏輯和基本特征。本案例中，采購人在明確采購組織形式為自行采購的同時，委托代理機構組織采購活動，可能是出于“甩鍋丟責”的考慮，但更大程度是理解偏差的問題，錯誤地認為自行采購等于非政府采購項目，不受有關法律制度約束，可以“不走尋常路”。市財政局在處理投訴時發現的采購信息未在指定媒體發布、將供應商的經營年限作為評審因素等情況，結合采購人的質疑答復內容，也印證了這一點。供應商C提出質疑事項的法律依據為《招標投標法》第二十四條，側面反映了包括供應商在內的各方主體，對于政府采購法體系中的“自行采購”，認知容易出現偏差，需要有關部門加強政策宣貫。
2.需要正確區分自行采購與直接采購?！墩少彿ā返诙l第二款對政府采購項目作出了界定，即：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！狈仙鲜鲆幎ǖ?，均屬于政府采購項目。在此之外的采購行為，比如某事業單位使用財政性資金采購集中采購目錄外且采購限額標準以下的土地測繪服務，雖然是政府單位的采購行為，但不是法律定義的“政府采購項目”，不屬于《政府采購法》調整范圍，因此該事業單位可以直接確定測繪服務單位，也可以結合《政府采購法》《招標投標法》的有關規定和程序，以有利于項目實施的原則組織采購活動。如果采用公開招標方式，根據《招標投標法》第二條規定，適用于招標投標法體系中的一般性規定。而自行采購作為政府采購法體系中的采購組織形式，與非政府采購項目的采購行為需要加以區分，切勿混淆。
啟示
應當正確理解在《政府采購法》中的自行采購概念，并不等同于“可以直接采購”或“隨意采購”，其政府采購項目的本質不可忽視，更不可任性而為。對于部門集中采購項目以及集中采購目錄之外的分散采購，采購人可以依法選擇自行采購，但必須按照政府采購法律制的有關規定開展采購活動，除無需委托采購代理機構之外，并無其他特殊之處。
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