案情回放
某采購人委托集中采購機構開展車輛維修框架協議采購，評審方法為質量優先法。經評審，E公司、H公司被推薦為第二包別的中標候選人，采購代理機構發布了入圍結果公告。
在入圍結果公告后，該項目投標人J公司提出質疑，反映E公司、H公司涉嫌提供虛假材料謀取中標，依據《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》第十九條：“入圍供應商有下列情形之一，尚未簽訂框架協議的，取消其入圍資格；已經簽訂框架協議的，解除與其簽訂的框架協議：（二）提供虛假材料謀取入圍或者合同成交的”之規定，要求解除框架協議。征集人、集中采購機構在收到質疑函后組織了原評審委員會協助質疑處理，并在法定期限內書面答復J公司。J公司對答復不滿意，向監管部門提起了投訴。經監管部門查實，E公司、H公司存在弄虛作假行為，鑒于E公司、H公司已簽訂框架協議，采購合同（車輛維修合同）已履行，依據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部94號令）第三十二條第一款第（四）項規定，作出處理決定：“政府采購合同已經履行，給他人造成損失的，相關當事人可依法提起訴訟,由責任人承擔賠償責任?！笔潞?，監管部門對E公司、H公司的違法行為進行了處理。
在上述案例中，是解除框架協議還是繼續履行政府采購合同存在兩種不同的觀點：一是依據《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》第十九條規定，應當解除框架協議；二是政府采購合同已經履行，給他人造成損失的，相關當事人可依法提起訴訟,由責任人承擔賠償責任。筆者贊成第二種觀點，并嘗試對上述問題進行探討分析。
問題分析
《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》第十九條只是規定了“尚未簽訂框架協議的”和“已經簽訂框架協議的”兩種情形，對簽訂框架協議后, 政府采購合同已經簽訂但尚未履行和政府采購合同已經履行如何處理并未規定，如投訴處理決定依據此條作出解除框架協議的決定，顯然是適用法律錯誤，相反，《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部94號令，下同）第三十二條對4種不同情形作出了不同的、區別對待的規定，因此監管部門作出的處理決定是于法有據的。
2022年1月27日，財政部有關負責人就制定《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》答記者問中對“供應商對框架協議采購活動有異議的，如何救濟？”的問題是這樣回答的：“在框架協議采購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴?？蚣軈f議訂立階段，供應商如認為征集相關的文件、過程和入圍結果使自己權益受損的，可依法向征集人提出質疑，對質疑答復不滿意或征集人未按時答復的，可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段，供應商如認為二次競價、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的，可依法向采購人、采購代理機構提出質疑，對質疑答復不滿意或采購人、采購代理機構未按時答復的，可依法向財政部門提出投訴?！|疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規定執行?！笨梢?，框架協議采購的質疑、投訴分為框架協議訂立、合同授予兩個階段，適用的程序法是《政府采購質疑和投訴辦法》。本案在投訴處理時處于采購合同授予并已履約階段，并非框架協議訂立階段，根據“程序先于實體原則”（筆者注：《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》為實體法），適用《政府采購質疑和投訴辦法》并無不妥，如解除框架協議于法無據。
若采用第一種觀點可能會產生以下法律問題，即框架協議解除效力是否涉及影響政府采購合同（車輛維修合同）？答案是否定的。因為框架協議的合同主體為征集人和入圍供應商，而政府采購合同的合同主體為采購人（或服務對象）和入圍供應商，各方均為民事主體，地位平等，依據合同相對性原則，框架協議的解除效力不必然涉及影響政府采購合同，如解除框架協議,那么可能會存在框架協議已經解除，政府采購合同依然有效的尷尬局面。
可能有人會疑惑，中標人存在違法行為（弄虛作假等），依然繼續履約是否有違政府采購的公平正義？答案是否定的。筆者認為，一方面，立法者在立法時充分考慮到維護政府采購正常秩序的重要性、必要性，從提高采購效率、降低采購成本、維持社會穩定等方面權衡利弊，兩害相衡取其輕,兩利相權取其重，以犧牲較小的代價來取得更大的經濟和社會效益，在行政法領域也有類似的“情勢判決”的法理；另一方面，法律賦予了權益受損者救濟渠道，其可以通過訴訟的方式主張違約或侵權損害賠償責任，從立法層面上保障了當事人的合法權益。
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