前不久，國務院印發了《關于進一步優化外商投資環境加大吸引外商投資力度的意見》，其中提出要推動加快修訂《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）。在《政府采購法》修訂背景下，本文試圖從國有企業采購制度體系出發，探究國有企業采購合規的困境，分別從立法、執法、守法等方面對國有企業采購合規的實現路徑進行分析，提出相關建議，以期促進國有企業采購合規化發展。
國有企業采購領域現有制度體系
我國當前沒有直接以“國有企業采購”或“國有企業招投標”冠名的法律文件，有關規定散落于各法律法規中。
《關于加強國有金融企業集中采購管理的若干規定》是我國最早對國有企業采購事項進行明文規定的規范性文件。時隔17年，財政部印發了《國有金融企業集中采購管理暫行規定》，對國有金融企業集中采購進行規范。隨后，財政部又在《關于進一步加強國有金融企業財務管理的通知》中明確要求“國有金融企業應按采購計劃實施集中采購，并納入年度預算管理”。值得注意的是，這三份規范性文件的效力位階僅為部門規范性文件，且僅適用于國有金融企業，包括所有獲得金融業務許可證的國有企業，以及國有金融控股公司、國有擔保公司和其他金融類國有企業，而按現行法律法規實行會員制的金融交易場所參照執行。
《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第三條第一款的規定與國有企業采購直接相關，即“在中華人民共和國境內全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標”。這是國有企業采購領域位階最高的一條法律規定。依照《招標投標法》的授權，國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）明確了“使用國有企業事業單位資金，并且該資金占控股或者主導地位的項目”必須招標。隨后，發改委辦公廳指出，要準確理解“關于使用國有資金的項目”，即《必須招標的工程項目規定》第二條所述的“預算資金”是指《中華人民共和國預算法》規定的預算資金，除一般公共預算資金、政府性基金預算資金、社會保險基金預算資金外，還包括國有資本經營預算資金。盡管如此，對于“預算資金”和“國有資金”的明確也僅僅是針對《招標投標法》所規定的工程建設項目。
以江浙兩地為例，為促進建筑業改革發展，江蘇省調整了工程建設項目招投標范圍，全部使用非國有資金或非國有資金占控股或主導地位的工程建設項目（涉及國防、國家安全等除外），建設單位可以自主決定交易形式。國有企業使用非財政性資金建設的經營性項目，建設單位控股或被控股的企業具有相應資質且能夠提供設計、施工、材料設備和咨詢服務的，可以直接發包給其控股或被控股的企業。由此可見，無論是公益性國有企業還是商業性國有企業，就其采購事項而言，《招標投標法》均無法完全覆蓋并予以規范。
浙江省溫州市人民政府于2012年以地方規范性文件形式發布了《溫州市國有企業采購管理辦法（試行）》，以政府采購業務流程為模板，管理上以國資委為主，國資委依據市政府文件成立了專門采購機構，制定相應配套辦法，將采購計劃制訂、采購方式確定、采購文件審核、開評標流程監管、質疑投訴處理到最后中標驗收備案登記均作為管理重點。而具體到經營管理實踐中，國有企業為尋找采購的合法合規依據，多傾向于參照《政府采購法》的條文執行。
至于標準體系，中國物流與采購聯合會于2019年4月參照聯合國《貿易法委員會公共采購示范法》制定了《國有企業采購操作規范》。此后，中國物流與采購聯合會公共采購分會于2020年5月發布了《國有企業采購管理規范》。這兩份文件雖然為廣大國有企業的采購管理提供了參照，但鑒于其均為行業推薦性自律規范、團體標準，并無法從根本上解決國有企業如何實現采購合規的問題。
國有企業采購合規的困境
——國有企業是否適用《政府采購法》之爭。
一部法律規制的行為主體直接決定了其適用范圍。20多年來，由于《政府采購法》將適用主體規定為“各級國家機關、事業單位和團體組織”，即除軍事機關之外的國家機關；為了社會公益目的而由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織；各黨派和政府批準的社會團體、社會福利類非營利組織、基層群眾自治組織等主體使用財政性資金采購貨物、工程、服務時受《政府采購法》約束。在筆者看來，國有企業除依法必須招標的項目須遵守《招標投標法》及相關法規外，法定招標限額以下的項目如何選用采購方式、如何開展采購程序并無明確立法，在法律監管層面仍處于空白。
以江蘇省為例，江蘇省財政部門歷年制定的《政府集中采購目錄及標準》關于“達到公開招標數額標準、符合其他法定采購方式適用情形的，采購人可經同級財政部門批準后采用非公開招標方式采購”的規定，此處“采購人”的范疇若嚴格按照《政府采購法》的規定，應理解為“各級國家機關、事業單位和團體組織”。在實踐中，雖然國有企業不屬于“各級國家機關、事業單位和團體組織”，但各級審計機關、國資監管部門、巡察機構則是從嚴監管、從高要求。
——內外部合規審查標準之爭。
自黨的十八大以來，國有企業管理形成了國資監管機構履行出資人職責、以管資本為主加強國資監管的中國特色國資監管體制。國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）辦公廳要求各中央企業規范采購活動，并引導中央企業深入開展集中采購降本增效，建立采購管理提升對標工作。
發改委辦公廳則在《關于進一步做好〈必須招標的工程項目規定〉和〈必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍的規定〉實施工作的通知》中指出，“規模標準以下工程建設項目的采購，由采購人依法自主選擇采購方式……其中，涉及政府采購的，按照政府采購法律法規規定執行。國有企業可以結合實際，建立健全規模以下工程建設項目采購制度，推進采購活動公開透明”。由此可見，以發改委視角來看，其僅就工程領域規模以上的項目作出了相應的規定，其他方面的采購均由財政部主管的政府采購法制體系來規范。
總體來看，我國國有企業采購處于財政部、國資委、發改委等部門均有所涉及但又無法予以全面監管的境地。
國有企業采購合規的實現路徑
——立法保障。
一是將國有企業采購納入政府采購監管范圍?；仡欉^往，《政府采購法》在立法之初曾經討論過是否要將國有企業采購納入其中。曾有學者認為，國有企業采購未納入政府監管是有其歷史原因的。一方面，國有企業是生產經營性單位，具有憲法和法律授予的自主經營權。我國政府采購工作當時正處于起步階段，全面推行的條件還不成熟，不宜將政府采購范圍定得過寬。另一方面，考慮到我國國有企業和國有控股企業面廣量大，其職能和國家機關、事業單位、團體組織不同，為了保證企業經營自主權的落實，《政府采購法》未將國有企業和國有控股企業的采購，包括使用財政資金進行的采購納入調整范圍。
如今，財政部第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》將采購主體規定為“各級國家機關、事業單位、團體組織和其他采購實體”。這里的“其他采購實體”是指為實現公共目的，從事公用事業，運營公共基礎設施或者公共服務網絡的公益性國有企業。由此可見，在全面壓實國有企業主體責任的背景下，將國有企業采購納入《政府采購法》規制范圍是大勢所趨。
二是規劃兩法合一。從現行公共資源交易法律體系來看，財政部和發改委的目標是一致的，都是為了保護國家利益、社會公共利益和當事人的合法權益，優化營商環境，維護公平競爭的市場秩序?！墩少彿ā泛汀墩袠送稑朔ā贩謩e從兩個不同的維度進行規制，即一個著眼于“各級國家機關、事業單位和團體組織”，另一個則以工程建設領域招標投標方式的采購為規范重點。但不難看出，現行的公共資源交易法律體系是不完整的，無法全面規范市場交易秩序。
兩法立法至今已20多年了，經濟發展、人文環境和科學技術等已經發生了翻天覆地的變化，彼時對市場主體的一些假設已然有些過時，需要一部統一的法律來維護市場交易秩序。
——執法保障。
一是加強政府監管機構合規建設。2021年，廣州市國資委出臺了《廣州市國資委關于規范市屬國有企業采購行為的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》），要求市屬國企與廣州國企陽光采購服務平臺對接，做好信息發布（或留痕）、全流程交易等工作，企業不再新建采購平臺，對應進入采購平臺而未進入的，要追究責任，并要求在同等條件下優先選用市屬國企系統內企業作為供應商，限制采購人和代理機構通過陽光采購平臺進行交易活動。
經有關部門全面核查后，認為《意見》提出的企業有關采購應當通過陽光采購平臺全流程交易等相關規定，以及部分企業被強制要求在陽光采購平臺交易的做法，違背了《公平競爭審查制度細則》《市場準入負面清單》等有關規定，涉嫌行政干預企業招投標自主權和企業經營自主權。由此可見，在執法層面政府監管機構自身的合規建設也需加強。
二是完善國有企業外部監管。隨著國有企業采購規模的不斷擴大，對其實施外部監管的必要性顯而易見。盡管國有企業監管制度體系初具規模，但其監管成效仍顯不足。筆者建議，外部監管部門可以通過市場化手段和加強事后監督檢查的方式，督促國有企業依法合規做好采購工作。建立健全招標投標評估專家庫制度，隨機抽取專家對國有企業招投標項目進行評估，防止腐敗行為。
——守法保障。
一是強化制度建設。國有企業應以《企業內部控制配套指引》等規定為依據，切實強化制度建設，經常性地查找內部制度缺陷和管理疏漏，建立健全包括采購領域在內的內部控制制度。
二是強化學習教育。定期組織專業的培訓教育活動，幫助國有企業工作人員增強廉潔意識和合規意識，自覺防范和遠離腐敗。在采購合規培訓中，應摒棄唯低價成交（中標）的理念，杜絕為了合規而招標、為了招標而招標等現象的發生。強調采購（招標）文件和采購活動應秉持維護供需雙方的合法利益理念，注重條款的客觀性、公正性、實操性，規范簽訂采購合同，防范履約風險。
三是強化監督管理。在實踐中，國有企業采購職能部門會邀請內部審計或合規職能部門參與采購活動，實現從采購決策、審批，到采購評審或談判，再到確認采購結果的全過程現場監督。但就現場監督的執行情況來看，還存在著效果不強、職責不明等問題。筆者建議，應進一步明確國有企業采購監督部門及職責，加強內部控制和風險管控，實施階段性采購合規檢查，構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制。
國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我黨執政興國的重要支柱。必須對國有企業腐敗，尤其是政府采購領域腐敗實施嚴厲懲處，采取治標和治本相結合，以及教育、制度、監督并重的綜合性措施，從源頭上根除腐敗。
?。ㄗ髡邌挝唬航K科維控股集團有限公司）
