框架協議采購方式作為一種新型的政府采購方式，有效解決了多頻次小額零星采購的困境，特別是在2021年全面清理違規設立的供應商備選庫、名錄庫、資格庫后，小額零星采購適用的采購方式一直成為社會關注的焦點和難點?！墩少徔蚣軈f議采購方式管理暫行辦法》出臺后，在實踐落地過程中，各層面出現了一些不同的理解和爭議。為此，筆者基于工作經驗，結合框架協議出臺的背景和原則，對相關內容進行探析。
框架協議采購方式的適用范圍
框架協議采購方式的適用情形主要有三種（第四種為國務院財政部門規定的其他情形）。
第一種適用情形為集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購。
地方的集中采購目錄均嚴格按照財政部地方集中采購目錄指導意見編制，主要包括通用的貨物（例如計算機、打印機、車輛、復印紙等）和服務（例如物業、印刷、加油、保險等）。以打印機為例，常用的耗材配件為硒鼓。在通常情況下，硒鼓屬于目錄外品目，若全年預算金額未達到采購限額標準，不適用《中華人民共和國政府采購法》。由此會引發一類爭議，即如何采用框架協議采購方式同時采購集中采購目錄內的打印機以及與之配套的屬于集中采購目錄外的硒鼓等耗材。
筆者認為，集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件應由集中采購機構負責征集，為防止單獨征集集中采購目錄以內品目后相關供應商故意提高配套耗材、配件價格導致采購人合法權益受到損害，集中采購機構在征集時應當將與之配套的必要耗材、配件同時征集報價，但需注明必要耗材、配件屬于集中采購目錄外品目，采購人在第二階段授予合同時，應統籌考慮本單位或部門對相關耗材、配件的年度預算總額，超過采購限額標準的，與集中采購目錄以內品目一起與供應商簽訂采購合同；未達到采購限額標準的耗材類產品，采購人應按照內控管理制度自行向供應商采購，僅就集中采購目錄以內品目與供應商簽訂采購合同。
第二種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標準以上，本部門、本系統行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務，屬于小額零星采購。
首先，第二種適用情形需要對鑒證咨詢服務的范圍進行規范界定，鑒證咨詢服務屬于稅法規定的現代服務業，根據《應稅服務范圍注釋》，鑒證咨詢服務包含認證服務、鑒證服務和咨詢服務。
認證服務是指，具有專業資質的單位利用檢測、檢驗、計量等技術，證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或者標準的業務活動。
鑒證服務是指，具有專業資質的單位受托對相關事項進行鑒證，發表具有證明力的意見的業務活動（如會計鑒證、稅務鑒證、法律鑒證、職業技能鑒定、工程造價鑒證、工程監理、資產評估、環境評估、房地產土地評估、建筑圖紙審核、醫療事故鑒定等）。
咨詢服務是指，提供信息、建議、策劃、顧問等服務的業務活動（例如金融、軟件、技術、財務、稅收、法律、內部管理、業務運作、流程管理、健康等方面的咨詢）。咨詢服務涉及的范圍較為廣泛，在實際使用中，采購人需根據項目采購需求，對本部門、本系統行政管理所需的此類服務合理選擇采用框架協議采購。
其次，第二種適用情形中未提到的，集中采購目錄以外且采購限額標準以上的貨物、工程項目，即使屬于多頻次的小額零星采購，也不適用框架協議采購方式。對于集中采購目錄以外的，需要根據需求多頻次重復采購的如辦公耗材、食堂食材、科研耗材等貨物采購項目或者小型維修等服務采購項目，目前均未納入框架協議采購方式的適用范圍，采購人需通過合理分包或者簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同開展采購活動。
最后，第二種適用情形必須是本部門、本系統行政管理所需，屬于自采自用，在制定框架協議采購方案時應明確界定適用該框架協議的采購人范圍以及履行合同的地域范圍。
第三種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標準以上，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定兩家以上供應商由服務對象自主選擇的。
第三種適用情形與前兩種適用情形主要的區別點在于：一是取消小額零星采購的限制。單次采購預算金額超過采購限額標準的需要多頻次重復采購的同一品目或者同一類別的服務項目也可以采用框架協議采購。二是限制適用主體。根據《政府購買服務管理辦法》，政府購買服務的購買主體限定為各級國家機關，事業單位和團體組織不得對符合第三種適用情形的采購項目采用框架協議采購。三是限制政府購買服務內容。政府購買服務內容包括政府向社會公眾提供的公共服務以及政府履職所需輔助性服務，具體范圍和內容由各部門在本級指導性目錄范圍內編制本部門政府購買服務指導性目錄，各級國家機關判斷是否屬于第三種適用情形時，應結合本部門編制的政府購買服務指導性目錄，但對本部門履職所需輔助性服務不得采用框架協議采購。四是入圍供應商數量不得少于兩家。在確定入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質性要求的供應商均應當不少于兩家，且至少淘汰1家供應商，即最終入圍供應商數量可以為1家。
框架協議采購方式的具體執行
第一，發起和適用。集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，可以由集中采購機構根據普遍的采購需求主動開展框架協議采購，明確適用的采購人及履行合同的地域范圍，也可以由多個或個別采購人自行申請，集中采購機構根據采購人的同類采購需求開展框架協議采購，為保障框架協議入圍供應商的合法權益，訂立框架協議后，適用范圍內的采購人不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動。集中采購目錄以外品目符合框架協議采購方式適用情形的，主管預算單位既可選擇采用框架協議采購方式采購，也可選擇其他符合政府采購法律法規的采購方式。既可自行采購，也可委托集中采購機構或社會代理機構采購。若選擇框架協議采購，那么需明確適用的采購人或者服務對象范圍及履行合同的地域范圍，訂立框架協議后，適用范圍內的采購人同樣不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動。
第二，政府采購政策的落實。集中采購機構或主管預算單位應當在框架協議采購活動中落實節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等政府采購政策。一是根據《政府采購促進中小企業發展管理辦法》，若框架協議采購方式屬于不適宜由中小企業提供的情形時，可不專門面向中小企業預留采購份額。但應對符合相關規定的小微企業報價給予相應的價格扣除，用扣除后的價格參加評審。二是對屬于節能產品、環境標志產品政府采購品目清單的，應當在框架協議采購中實施強制采購或優先采購。三是采用框架協議采購方式采購貨物類產品時，確需采購進口的，應當在框架協議采購方案、征集公告及征集文件中予以明確。采購人在合同授予階段，擬采購產品屬于進口產品，應當按規定報本級財政部門審核同意。
第三，采購方案的制定。集中采購機構或主管預算單位應當擬訂采購方案，報本級財政部門審核或備案。筆者認為，采購方案應當按照不同品目分類制定，并涵蓋框架協議的主要內容，包括但不限于采購需求以及最高限制單價、采購包的劃分、框架協議采購方式、第一階段入圍供應商的評審方法、第二階段成交供應商方式、落實政府采購政策的要求、擬委托的采購代理機構及委托代理協議、采購需求調查情況等。特別是，對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫療等儀器設備進行框架協議采購時，集中采購機構或主管預算單位應與供應商約定專用耗材報價的期限、質量評分方案等內容。
另外，采購標的應當按照《政府采購品目分類目錄》確定最底級采購品目，例如，A090101復印紙為A09“辦公消耗用品及類似物品”（A0901“紙質文具及辦公用品”）的最底級品目，在實施框架協議采購時，應當以復印紙為采購標的，并按照不同的采購需求（如A3、A4、A5等）和功能特性（輕質紙、新聞紙、白板紙等/60g、70g、80g、100g等）進行再細分。在實踐中，要注重細分的合理性，既不能過于細分導致每個采購包競爭不足，也不能簡化為一個采購包（對貨物項目每個采購包只能用一個產品進行響應），無法滿足采購人多樣化的采購需求。
第四，框架協議的期限。框架協議有效期最長不超過2年（貨物項目有效期不超過1年），即在有效期內，適用范圍內的采購人或服務對象可以按照第二階段確定成交供應商的方式合理選擇供應商，但框架協議有效期不等同于政府采購合同授予期限。以極端情況為例，若某個服務項目框架協議有效期只剩下最后一天，采購人可以按照第二階段確定成交供應商的方式選擇某供應商并與其簽訂政府采購合同。政府采購合同的有效期應當根據項目的采購需求合理界定，符合延續性服務項目標準的，可以簽訂不超過3年有效期的政府采購合同，即框架協議有效期期滿后，采購人仍可按照政府采購合同約定的期限繼續執行。
第五，響應保證金的繳納。集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構負責征集。筆者認為，原則上應當不要求供應商提交響應保證金，主要考慮有兩點：一是在征集前，很難確定在框架協議有效期內適用范圍的各采購人的項目總預算金額，集中采購機構以何種標準收取響應保證金無據可依；二是從目前政府采購網上商城征集情況看，供應商參與集中采購目錄以內品目的征集積極性非常高，對大量供應商收取響應保證金可能加大供應商的資金壓力，不利于政府采購營商環境的優化。主管預算單位采用框架協議采購的，筆者認為，對無法確定框架協議有效期內采購總預算金額的，原則上不要求供應商提交響應保證金，能夠確定采購總預算金額的，確需收取的，應在征集公告和征集文件中予以明確。
第六，采購人代表的選擇。政府采購制度改革的導向之一是強化采購人主體責任，在評審過程中派出采購人代表參與評審工作是落實采購人主體責任的重要抓手。但在框架協議采購中，特別是在集中采購機構負責開展的封閉式框架協議采購中，采購人代表是否需要、采購人代表由誰派出、派出數量等存在較大爭議。筆者認為，集中采購機構采用框架協議采購的，評審小組可以全部由評審專家組成，也可以邀請擬適用該框架協議的采購人指派相關采購人代表參與評審。采購人代表可以為采購人的工作人員，也可以由采購人從專家庫中選擇，委托其代為行使采購人權利，但采購人應向委托的專家出具授權書，明確雙方的權利和義務。
第七，淘汰標準的確定。確定第一階段入圍供應商的評審方法包括價格優先法和質量優先法，兩種評審方法均需根據征集文件規定的淘汰率或者入圍供應商數量上限確定入圍供應商。其中，淘汰率明確規定一般不得低于20%，其中采用質量優先法的檢測、實驗等儀器設備采購不得低于40%，但未對入圍供應商數量上限有所限制。筆者認為，以入圍供應商數量上限作為淘汰標準的，實際淘汰比例應當符合規定的淘汰率，提交響應文件和符合資格條件、實質性要求的供應商數量超過入圍供應商數量上限但不符合最低淘汰比例的，應當按照最低淘汰比例進行淘汰后確定入圍供應商。
第八，采購合同的授予。一是采用順序輪候方式確定第二階段成交供應商時，筆者認為，價格優先法的輪候順序應當以第一階段入圍供應商響應報價從低到高排序。質量優先法的輪候順序應當以第一階段入圍供應商質量評分從高到低排序，補充征集的入圍供應商應當排位在所有首次征集的入圍供應商之后進行順序輪候。二是除由服務對象自主選擇供應商且無法提前簽訂書面合同的情形外，均應由采購人與成交供應商簽訂政府采購合同，包括根據需要約定適用的簡式合同或者具有合同性質的憑單、訂單等。合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，可以重新協商，協商不成的，可以請求人民法院或者仲裁機構依法變更或解除合同。三是供應商拒絕簽訂采購合同的，以直接選定方式確定的，可以從入圍供應商中另行選定。以二次競價方式確定的，可以選擇報價次低的為成交供應商或者重新開展二次競價（拒絕簽訂采購合同的成交供應商不得再參加該項目重新二次競價）。以順序輪候方式確定的，輪候順序下一入圍供應商為成交供應商，拒絕簽訂合同的供應商應當依法承擔相應的法律責任。
