編者按：本文為重慶市教委副主任鄧睿在“省級教育財政的新問題、新挑戰”分論壇上的主題發言。
重慶市教育財務管理探索實踐
建立生均撥款標準體系
近幾年，重慶市教委一直致力于建立健全各級各類生均撥款標準體系。財政部門在安排預算時，根據學生人數及撥款標準計算該給學校撥付多少錢，這就需要有一個統一的撥款標準。生均撥款標準體系的建立健全，有利于保障學校的運轉水平，有利于提高年初到位率，有利于增加學校辦學自主性，還有利于財政教育投入制度化規范化分配操作。目前，重慶市已經建立起了全面涵蓋從學前教育到研究生教育各個階段的生均財政撥款標準體系，并且涵蓋了公辦教育和民辦教育。
在中小學階段，各省市為民辦學校提供生均撥款的做法比較普遍，但像重慶這樣在高等教育階段為民辦高校也建立生均撥款制度的，在全國還不多見。重慶市普惠性民辦幼兒園的公用經費生均財政撥款標準高于普惠性公辦幼兒園，民辦普通高中、民辦中職和民辦高校的生均財政補助標準低于同類公辦學校。目前民辦本科生生均財政補助標準為1600-2000元、民辦高職?？粕斦a助標準為1300-1700元。
重慶市公辦高校，除專項經費外，生均撥款水平為12000元。如果加上專項經費，重慶市高等教育階段的生均撥款水平已達到14000-15000元。重慶市博士生生均撥款標準高于教育部部屬高校標準，希望以此鼓勵高等院校多招博士生，提高辦學層次，提升辦學水平。
科學設置重大發展項目
除建立生均撥款標準體系外，重慶市還致力于科學設置教育發展所需要的重大項目。目前，重慶市安排專項資金，在學前教育階段實施三年行動計劃;在義務教育階段實施優質均衡發展;在普通高中實施質量提升計劃;在職業教育階段實施示范建設、專業能力建設;在高等學校實施“三特”行動計劃，建設特色學校、特色學科和特色專業，實施“雙一流”建設計劃;在高校還實施協同創新項目，對每個協同創新中心安排1000萬元財政引導資金，要求學校配套1000萬元，向社會引資不少于1000萬元，每個協同創新中心共計有3000萬元以上建設資金，每所本科高校都布局有協同創新中心。
充分引入社會資本進入教育領域
重慶市政府很注重和支持利用市場手段來配置教育資源、舉辦民辦學校。這些年，重慶市通過政府資金撬動社會資金，引進社會資本舉辦教育，是民辦教育獲得較快發展的重要原因。近五年，重慶市民辦高等教育階段學生人數翻了一倍多，學校的教育質量有了很大的提升。目前，重慶市民辦高等學校在校學生有21萬人，比2010年的9. 4萬學生增加了1.2倍。
在學前教育領域，重慶主城區幼兒園中20%是公辦園，80%是民辦園;非主城區幼兒園中80%是公辦園，20%是民辦園。正因為如此，從2014年全國學前教育生均財政撥款統計數據看，重慶排第29位，而其他教育階段的排名基本上在第21位左右，高等教育排第16位。學前教育的排名倒數第三，原因是重慶主城區主要依靠市場發展學前教育。但重慶在園幼兒71%享受了普惠性服務，學前教育毛入園率達到81%，比全國平均水平略高。目前重慶學前教育生均財政撥款在全國排名相對偏低，我們要把排名趕上來，壓力還很大。
加強教育經費的監管
全國各省市成立具有獨立編制的教育經費監管機構的還不多，重慶是最早成立的省市之一。重慶市教委經費監管事務中心主要開展評審評價、審計監管、財務監管等工作。我們推進了部門預算審核改革，改變了財務部門唱“獨腳戲”、費力不討好的局面。高校財務處會同高校教務處、科研處、學生處、國際交流處、人事處、基建后勤處等業務部門審核高校內部二級院系和部門年度預算，形成高校年度預算，經高校預算決算程序審批后報重慶市教委經費監管事務中心匯總，由中心統一組織重慶市教委財務處、高教處、科技處、學生處、國際交流處、人事處、基建后勤處等12個涉及高等教育的業務處室共同對高校預算進行答辯會審，高?，F場答辯，確保各項日常業務工作和專項業務工作預算經費保障到位。這種預算審核方式我們已經執行三年了，效果非常好，協調了財務部門和業務部門、二級院系、教職工之間的關系。原來高校教師總認為學校經費都是財務部門說了算，這樣一來他們都知道了學校的財務工作實際是一項綜合性工作，是有嚴格的集體決策程序管控的，同時也了解到了教育主管部門在分配資金方面必須按定額和標準來操作。這樣的預算編制和審核的方法也全面覆蓋了民辦高校。
當前省級教育財務工作存在的主要問題
投入不足與資金結余之間的矛盾
我們面臨的第一個突出矛盾，就是教育經費投入不足與教育經費投入需求旺盛之間的矛盾。教育經費投入需求旺盛，表現在需要改善教育的薄弱環節，比如改善義務教育的薄弱辦學條件等，隨著年度不斷發生變化，現在把薄弱條件改善了，下一輪的薄弱條件改善工作又往前趕上來了。其次，中小學新課程改革以來，中小學教育發生了很大變化，特別是高中新課改，課程都要圍繞核心素養開展，課堂的教學方式、教師的教學方法、學生的學習內容與方式乃至教師的工作量都發生了變化，學?，F行的管理方式、組織方式、運行方式不太適應新課改要求，需要做改革調整。還有，最近比較受關注的高等學校“雙一流”建設，大家的積極性很高，相應的投入需求也很旺盛。
而另一方面，目前經濟下行壓力大，今年做2017年預算時，經測算，我們希望財政部門在今年基礎上增加10億元投入，經過幾輪溝通，我們自動縮減發展事項，降到4億元，如果再降，一些剛性增長沒辦法保證，但是還不行，最后只增加3.3億元，剩下的0.7億元放到年底，從財政超收或其他部門執行不完中調劑解決。投入不足的另一個原因是政策調整，原來國家財政教育投入政策要求每年財政預算超收部分也要按比例投入教育，現在財政改革把這個政策調整了;原來教育部門還統籌了其他部門用于教育的資金，如扶貧資金、民族發展資金、農業培訓項目資金等等，但現在統一歸類管理，教育從其他部門得到的經費有縮減趨勢。
我們面臨的第二個矛盾，就是財政教育投入不足與安排的財政教育經費不能及時用出去之間的矛盾。在實際工作中，經常遇到這樣的問題，中央財政補助資金很早到賬，地方配套的經費到賬比較晚，因為地方財政靠稅收，有些錢年終才能收起來，地方財政國庫里面平時錢也不多，只能是逐步撥款，每年11月、12月底，地方財政的錢一下子來了，這個時候錢拿給學校，當年很難用出去。為什么用不出去呢?因為公共財政資金使用程序很多，要通過政府采購程序層層審批、公示招標等，如果想用來做基建，需要走的程序更復雜，還得做好有關手續辦理等準備工作。當然，也有教育部門及學校自身的原因。目前教育部門及學校的準備工作做得不夠充分，還是按照原來的老辦法辦，即經費到位后再上項目，現在財政部門改革了，改革的力度很大，即先有項目再安排經費。教育部門及學校自身對未來教育怎么發展，需要建設一些什么樣的項目還不是很清晰，如高中新課改頒布以課程素養為核心的課程標準以后，課程和課堂都改革了，在這個背景下，我們目前的發展在哪個階段?教育事業發展到底往哪里去?需要選擇什么樣的路徑?其實我們從事教育財政工作的同志對這些問題的研究還是不夠充分的，所以對未來可能最需要的項目支出也認識不清晰。因此，教育部門及學校需要認真研究內部的支出項目及其科學性，并提前做好充分、科學的準備。
管理體制方面存在不順
第一，目前在操作層面上，一些基層部門不按《預算法》規定辦事。財政部在推廣部門預算，但是部分基層把中小學校作為一級預算單位，而不將其作為教育部門的二級預算組成單位，比如將縣里的中學作為一級預算單位進行預算管理，教育部門不知道到底給學校安排了多少錢，安排了哪些事項，怎么安排的，教育部門沒有辦法統籌考慮。同時，審計、督查、預算、決算還要教育部門承擔主管部門責任，這樣的管理體制是有問題的。
第二，地方獲悉中央對地方的轉移支付數額的時間晚于省級編制預算的時間，造成預算和決算之間的較大差異。省級編制預算一般從上年九月份、十月份開始，而中央一般是省級預算編完后才告知地方，這帶來的問題是，中央給地方的轉移支付資金不能全部列入地方政府下一個年度的預算，造成預算不完整，以及預算和決算之間的較大差異。
第三，財權與支出責任落地問題。近年來實施的中央對地方的轉移支付制度改革重新劃分了中央和地方的事權與財權，將支出責任的劃分重點放到縣一級，很多非專項經費通過一般轉移支付下達到縣級政府，縣級單位有時并沒有自覺按照中央和省級意圖來落實，對縣級拿到經費后怎么使用，還缺乏規范性制度約束。中央和省級做了很好的制度安排，但也需要基層有能力和自覺性來執行。由于基層管理水平有限，認識程度不深，認識廣度也沒有那么全面，存在少數基層人員集中財力重點關注五年任期內事項的現象。教育經費盤子比較大，從中稍微調一點，外面也不一定看得出來，也可以勉強過日子，但教育是一個長期的過程，很多問題要若干年后才能顯現出來。
教育經費統計口徑急需規范
在教育經費統計中，一些地方把社保類經費納入教育經費統計。今年我市有領導詢問，在教育領域投了那么多錢，為什么在全國排位還那么低?經過仔細審查后發現，重慶市統計的教育經費全部是教育事業費，不包括離退休、醫保、住房公積金等用于教育系統的社保等類經費，而有些地方把社保類經費也統計進去了。希望全國教育經費統計要嚴格按照統一口徑進行規范，不然全國各省市的數據無法比較。建議全國教育經費統計口徑既要有明確的嚴格要求，更應該在技術層面下功夫把關，在上報數據審核時，要想辦法通過程序來控制審核。
教育經費投入政策和認識問題
首先，一方面教育經費需求很大，特別在學校層面，有很多事需要做，很多條件需要改善，很多內涵建設需要提升;另一方面已經下達的教育經費有大量結余，而這些結余往往與傳統預算編制方法、撥款制度、管理規定等相關，而非真正的多得用不完，或教育不缺錢。
其次，現在教育投入政策也不夠清晰?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》在財稅體制改革部分提出：“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》重申了這一決定。新修訂的《預算法》也進行了重申。但后來新修訂的《教育法》仍然規定“提高兩個比例”和實現“三個增長”，繼續堅持掛鉤。如何進一步落實還需各方達成共識。
再者，有些政策仍然不明朗，需要研究調整。過去，為促進教育經費來源多元化，國家出臺了一些教育投入政策，如從土地出讓收益中計提的教育資金，作為各地計算財政性教育經費的來源之一?！额A算法》修訂后，這類政策是否還需要繼續執行?
此外，城市教育基礎設施問題。目前，城市小區配套幼兒園、中小學問題沒得到很好的解決。城市教育壓力很大，生源往城市擠，小區沒有足夠配套學校，學生上學得走很遠?，F在不配套、不控規，今后有錢想修學校也沒有地方修了，這也是比較麻煩的一件事情。
下一步工作建議
希望通過學界、政府部門及基層等各方合作，共同推進以下四個方面的工作：
加快教育投入的立法進程
在《預算法》修改的新形勢下，應加快教育投入立法的進程，不一定馬上要制定法律，可以先出臺一個國務院條例、行政規章等，落實《教育法》規定的財政性教育投入與GDP比例的問題。世界各國，包括新興發展中國家、創新型國家公共教育經費投入占GDP比例基本都在4.5%以上，全世界五百萬人口以上的創新型國家2012年公共教育經費投入占國家GDP的比例為5.76%。習總書記提出我國要在2020年進入創新型國家行列，在2030年進入創新型國家的前列，在新中國成立一百周年的時候成為科技強國。所以，財政性教育經費投入比例還是應該有剛性約束，確保“三個增長”。
完善各類教育撥款標準體系建設
應對財政改革，教育部門要做好技術層面的制度安排，尤其要制定和完善生均經費標準政策體系。建立了完善的撥款標準體系后，工作更規范、更好開展，不用去討價還價。按標準保障，既保證了教育經費投入數量，又從制度層面規范了教育經費分配行為。
目前，中央在義務教育、高校本科教育、高職教育、研究生教育這幾個層次上生均撥款標準都制訂的很好，但是在學前教育、普通高中教育和中職教育這三個層次還沒有完整的制度。建議中央出臺規定，要求各省市在規定時間內在上述三個領域達到相應的財政撥款標準，達到的就能獲得中央補助，達不到的就不能獲得中央補助，倒逼地方政府完成這個工作?，F在提高高職撥款水平就是采用這樣的做法。本科院校生均財政撥款水平為12000元，本科院?？茖W研究要買很多高精尖設備，實際上12000元是不夠的。中央要求高職院校也要達到12000元的生均標準，實際上有些高職院校是從中專轉過來的，還沒有完成轉型，由于對高層次職業教育支出研究還不充分，生均標準達到12000元，短期內這些學校的經費就可能形成富余。但中央規定高職院校撥款水平如果生均標準達不到12000元，中央就不給補助，倒逼地方提高高職院校撥款水平。高中也應該建立這樣的撥款制度，在支出責任劃分上，地方支出責任的比例可以高一點。
加強教育經費監管力度
一是對教育投入進行監督考核。應加大對省、區縣監督檢查考核的力度，可以用互聯網技術對教育投入進行監督考核，通過互聯網公開有關數據等。二是加強教育經費監管機構的建設。沒有機構就沒人去做監管的事情，現在教育行政部門的財務處就幾個工作人員，沒有足夠的人力去完成這項工作。三是加強監管隊伍和教育經費管理隊伍建設。尤其在中小學校，還存在財務工作人員沒學過財務的情況，這樣怎么能完成財務工作任務呢?希望對基層學校財會人員進行優化配置，或讓他們不斷地參加學習和培訓。
要充分重視市場配置教育資源的方式
一是按照成本分攤的機制進行收費制度改革。生均財政撥款標準不能保持一成不變，教育收費標準也不能保持一成不變，教育收費標準調整可能會引起社會輿論反應，不調整也有可能出現學校辦學難以為繼的問題，可能會導致學校的教育質量越來越下降?，F在物價有所上漲，教育收費尤其是學前教育階段公辦幼兒園的收費問題比較突出，老百姓送孩子上民辦幼兒園，每月需要負擔四五千元甚至五六千元保教費支出，而大量公辦幼兒園每月只收400元，幼兒園單靠400元沒辦法運行。公辦園的問題還在于，雖然名為公辦，實際上已經公辦、民辦分不清楚，除園長和少數幾個人是公辦教師身份外，其他教師全部是從社會聘用的，并由幼兒園收費解決工資待遇。
二是研究民辦教育分類管理機制?！睹褶k教育促進法》修訂后，把民辦教育分成營利和非營利兩類，義務教育階段不辦營利學校，現存大量的這類學校需要研究怎么去處理?新修訂的《民辦教育促進法》給了民辦教育舉辦者實質的營利政策，按照企業那套方式對他們進行管理，征收稅費，但是不能忘記做教育都是公益性活動的本質，就是做企業，只要符合國家的產業政策，也會獲得政府的產業扶持資金、稅費等政策的支持。再者，教育市場沒充分放開，不是完全而充分的自由競爭市場，尤其是高等教育，高校招生有計劃管制，如果選擇舉辦營利性民辦學校，政府又如何對這類學校分配招生指標?在新形勢下，急需研究民辦教育如何分類管理。
三是建立民辦教育財務管理機制。民辦教育發展還有很多涉及財產分割的問題。這些年重慶對民辦學校管理進行了一些嘗試，尤其是對民辦學校的財務進行分類管理。我們對民辦學校的管理辦法包括三個方面，即建立法人治理結構、落實法人財產權、實施財務分類管理。在財務上，對于舉辦者投資、政府投入和向學生收費這三類資金，要求民辦學校各建一本賬分類管理。我們在這些方面打下了一些工作基礎，積累了一些經驗。但這次《民辦教育促進法》修法帶來了很多新變化，如果應用得好，則會幫助解決教育投入不足的問題。當然解決投入不足還不是最主要的，我認為發展民辦教育最主要的作用，是為公辦教育增加了一個強勁的競爭對手，增強教育改革的活力和動力。
作者簡介：
鄧睿，重慶市教委副主任。
