質疑投訴是政府采購法賦予供應商的救濟權利，是市場主體維護自身權益的有效途徑，也是促進政府采購活動公開、公正、公平的關鍵所在。2024年4月26日，財政部印發《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2024〕13號，以下簡稱13號文），其中，專門提及了合作創新采購的爭議處理規定，這與其他政府采購方式存在著明顯區別，需要予以特別關注。
厘清：博采眾長的合作創新采購流程
合作創新采購項目從采購人提出研發目標到確定首購產品，需要經歷一個從無到有的過程。為降低創新風險，13號文吸收、整合了已有政府采購的有益經驗，科學、合理地設置采購流程，通過競爭最大化激發供應商的創新動力，確保實現研發目標。
從采購程序上看，一方面，采購人應在創新概念交流前先行對供應商的資格進行審查。這一環節可理解為資格預審，通過對供應商進行初步資格審查以確定其是否符合參與政府采購活動的條件。對于已進行資格預審的，評審階段可不再對供應商資格進行審查，以提高評審效率。另一方面，談判響應貫穿整個訂購階段。部分采購項目由于技術復雜或性質特殊，采購人無法在采購文件中提出完整、明確的采購需求。在合作創新采購項目中，采購人在談判過程中逐漸明確需求與期望，供應商不斷完善響應方案，供需雙方通過多輪深入談判使采購標的具象化，并就合作事項達成共識，體現出談判的顯著優勢。
從評審方法上看，一方面，在研發競爭談判環節，談判小組采用對響應文件滿足研發談判文件全部實質性要求的供應商開展綜合評審，先評審研發方案再綜合評審其他部分，最后按照評審得分從高到低確定成交候選人。綜合評分法可以達到采購質量、價格和效率三要素的平衡，實現物有所值。另一方面，合作創新采購項目確定研發供應商只是“首戰告捷”，即使在研發成功后，也要按照性價比最優的原則確定一家研發供應商的創新產品為首購產品，至此采購流程才算宣告成功。性價比法也是綜合評價的一種評審方法，與綜合評分法相比，其最大的優點是能排除供應商報價之間的橫向干擾。
從評審專家上看，談判小組在合作創新采購程序中負責供應商資格審查、創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等工作，其重要性不言而喻。一方面，采購人有權自行選定評審專家。根據現行政府采購法律法規，只有技術復雜、專業性強的采購項目在滿足相關條件下，采購人才能自行選定評審專家，如中央高校、科研院所采購科研儀器設備。在合作創新采購項目中，采購人自主選定評審專家可以有效規避“專家不?！钡葐栴}，有利于保證創新產品的研發成功率。另一方面，談判小組需包含法律專家和經濟專家。與以往技術復雜、專業性強的采購項目相比，合作創新采購項目除需要法律專家介入外，還需要經濟專家對研發成本補償的范圍和金額、激勵費用、首購費用等事項進行專業把關。
探究：與眾不同的供應商救濟渠道
為防止社會主體濫用質疑投訴機制，避免浪費行政資源，提升采購效率，現行政府采購將質疑投訴的主體嚴格限制為直接參與采購過程的供應商和依法獲取采購文件的潛在供應商，且質疑投訴的事項也限縮在“采購文件、采購過程、成交結果”范圍內。傳統政府采購方式的采購過程相對標準化，采購對象通常是市場上已有的、成熟的產品或服務，供應商只需按采購文件要求提交響應文件即可，爭議產生的緣由較為單一。而合作創新采購作為一種新的采購方式，采購流程復雜且新穎，每個階段、每個環節都可能產生爭議。
關于“潛在供應商”一詞，現行政府采購法律法規并未作出界定。實踐中存在兩種理解：一種認為泛指有意向參加政府采購項目的供應商，另一種則認為僅指有資格參加政府采購項目的供應商。財政部采用后者觀點，在指導性案例第29號中指出：“市場主體明顯不具有履行合同所必需的設備和專業技術能力的，不屬于潛在供應商?！痹诤献鲃撔虏少忢椖恐?，采購人在編制采購文件前須與通過資格審查的供應商進行創新概念交流，且最終形成的研發談判文件也僅向參與創新概念交流的供應商提供。先有供應商后有采購文件的特殊性，客觀上造成“潛在供應商已依法獲取采購文件”變成一句空談。因此，筆者認為，在合作創新采購項目中應遵循一般法理進行判斷，對“潛在供應商”做更寬泛的理解和適用。
13號文第三十五條第一款規定：“供應商認為邀請參與合作創新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴”；第二款規定“參與研發競爭談判、研發中期談判、首購評審的供應商認為研發談判文件、采購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴?！币允袌鲋黧w參與合作創新采購活動為主線，通過縱向梳理其在各個環節可享有的救濟權，能夠看出13號文仍然是在既有的政府采購質疑投訴機制之下運行，只是出于采購流程復雜考慮，在文字規定上予以明確、細化，使供應商的救濟權更具有針對性和可操作性。其中，第一款可理解為賦予潛在供應商的救濟，第二款可理解為賦予直接參與采購過程的供應商的救濟，其分界線在于市場主體是否獲得“參與”合作創新采購活動的資格——進入創新概念交流環節。
解析：全面細致的維權路徑規制
質疑投訴制度作為一項權利保障途徑，除救濟性質外，其深層內涵還應包括對市場主體知情權、參與權和競爭權三個層次的保護。允許參與采購過程的供應商以外的其他主體進行質疑投訴，也能更好地體現政府采購的公益屬性。
保障潛在供應商的知情權。發布采購公告意味著采購人對外按下了采購程序的“啟動鍵”。供應商從采購公告中可以了解到項目概況，進而判斷是否獲取采購文件、參與項目競爭。然而，并非所有政府采購項目均需發布采購公告。以單一來源采購為例，僅在只能從唯一供應商處采購且達到公開招標數額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的才須在采購前履行公示程序，此時獲知采購信息的供應商可通過提異議的方式維權。對于已采用單一來源采購方式的項目，財政部在指導性案例第43號指出，“其他供應商不具備提出質疑、投訴的主體資格”。在此類項目中，市場主體在看到成交公告時才知悉項目信息。
與單一來源采購方式類似，合作創新采購的特點決定了可供采購人選擇的供應商數量同樣有限。因此，13號文規定供應商產生方式以公開征集為原則，以邀請有限供應商參與競爭為例外。實踐中，由于供應商對核心技術、商業秘密的保護，必然會存在信息不對稱的問題，導致采購人可能無法完全知悉市場上有能力參與研發的主體信息。因此，在邀請參與階段可能會出現不公平的情況，例如供應商認為邀請名單的篩選標準不明確、不合理，或者邀請信息未及時公開等情況。在此情形下，為確保潛在供應商的知情權得到充分保護，13號文規定供應商認為邀請參與合作創新采購的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。
保障潛在供應商的參與權。供應商能否參與項目競爭，要過的第一關就是資格條件。為降低研發風險，13號文規定采購人應圍繞供應商需具備的研發能力設定資格條件，包括同類項目的研發業績等。由于采購人在設定資格條件時未與供應商進行創新概念交流，此時采購人提出的研發目標還處于朦朧狀態，可能出現資格條件設置不合理、不科學的情形，導致有研發能力的潛在供應商無法參與到創新項目中。如在財政部門審核同意采購人購買進口產品的情況下，國產品牌產品是否就喪失了投標資格呢？答案是否定的?！蛾P于政府采購進口產品管理有關問題的通知》（財辦庫〔2008〕248號）明確規定，如果因信息不對稱等原因，仍有滿足需求的國內產品要求參與采購競爭的，采購人及其委托的采購代理機構不得對其加以限制，應當按照公平競爭原則實施采購。
資格審查作為采購活動的關鍵環節之一，決定了潛在供應商能否獲得參與競爭的“入場券”。在資格審查過程中如存在違規行為，例如泄露商業機密、審查標準不統一等，或者供應商資格審查結果被不公正地判定為不合格等情況，將嚴重損害潛在供應商的合法權益，破壞采購活動的公平公正。在此情形下，為確保潛在供應商的參與權得到充分保護，13號文規定供應商認為資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。
保障供應商的競爭權。通過資格審查意味著供應商正式進入合作創新采購的賽道，也表明競爭正式拉開帷幕?！丁粗腥A人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》一書指出，“采購過程”是指從采購項目信息公告發布起，到中標、成交結果公告止，采購文件的發出、投標、開標、評標、澄清、談判、詢價等各個采購程序環節。在合作創新采購項目中，采購文件在談判過程中形成，與采購過程相互交融，難以分割。同時，對采購結果的維權本質也是針對采購過程，只有執行了正確的采購程序，采購結果才是合法有效的。
區分供應商針對的爭議事項以及所處階段，其重要意義在于確定供應商的競爭權是否實際遭受到侵害。財政部在指導性案例第28號指出，“潛在供應商只購買采購文件但未參加采購活動的，與采購過程、中標或者成交結果不具有利害關系，不得對采購過程、中標或者成交結果進行質疑投訴”，明確了供應商僅可就自己參與的采購環節相關事宜進行維權。13號文規定“參與研發競爭談判、研發中期談判、首購評審的供應商認為研發談判文件、采購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴”，除了明確上述幾個環節供應商可質疑外，也明確了維權主體的判斷依據。比如，未被確定為研發供應商的單位可以對研發談判文件提出質疑，但不得對后續的研發中期談判及首購評審相關事宜提出質疑。
顧名思義，“合作創新”，“創新”是目的，“合作”是手段，而在合作過程中容易產生溝通不暢、信息不對稱等問題。實踐中大多數的質疑投訴也都來源于此，不少供應商不了解項目信息，對采購過程有很多疑問，想通過質疑投訴消除自身疑慮。因此，筆者認為，采購人應加強對采購過程的信息披露，并建立與供應商之間的溝通機制，及時解決合作中出現的問題和矛盾，提高合作效率和質量，促進科技創新順利進行。
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