一直以來，支持科技創新都是政府采購的政策目標之一。實踐中雖有不少做法，但至今尚未建立一套專門針對支持科技創新的政府采購管理制度。前不久，財政部研究起草了《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會公開征求意見。這是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》的又一重大舉措，將進一步完善政府采購支持科技創新制度。筆者試圖談談自己對這種全新的采購方式的幾點感受，以期與各位同仁共同探討。
一是圍繞全生命周期閉環管理設計評價規則?！墩髑笠庖姼濉分荚诮⒁环N以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎的創新產品研發和應用推廣一體化管理制度。合作創新采購作為這種管理制度的執行方式，需要在整個過程中不斷地進行信息反饋和控制調整，使整個過程形成一個全生命周期的完整閉環，以保證合作創新目標的持續改進和優化。因此，《征求意見稿》給合作創新采購設計了“訂購+首購”的評價規則，包括研發競爭談判評審采取兩階段評審、在研發不同階段進行研發中期談判、對最終定型的創新產品開展驗收、對創新產品首購進行綜合評價、約定首購產品迭代升級、支持創新產品推廣應用等。通過全生命周期閉環管理設計，采購人和供應商能夠在合作創新過程中不斷地檢查反饋和調整優化，更加全面、及時、有效地發現和解決問題，避免擴大負面影響，使合作各方的決策更加科學精準，實現合作創新采購管理風險最小化，提升合作創新采購的質量和效益。
二是注重采購質量和采購價格的均衡。如何平衡采購項目的質量與價格，一直是困擾“政采圈”的難題。合作創新采購項目具有采購標的抽象化、創新結果不確定性強、履約周期長等特點，更容易出現質量與價格不均衡的情況。因此，《征求意見稿》突破了現有其他采購方式的流程設計和評價方法，從采購需求設定創新產品的“最低研發目標”“最高研發費用”，到研發競爭談判評審采取“合格入圍+綜合打分”兩階段評審，又到研發中期談判研發進度、標志性成果及其驗收方法與標準、成本補償范圍和補償額度等，再到創新產品的驗收及首購綜合評審，最后到對創新產品進行定制化改造后采購，都把質量和價格很好地嵌入到具體采購流程之中，輔助采購人在實施合作創新采購時綜合考量質量和價格的均衡性，以促進創新采購產品實現物有所值的目標。
三是兼顧公開競爭和效率優先原則。在《征求意見稿》發布之前，除單一來源采購外，公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、框架協議等6種采購方式，都要求參與的供應商不少于3家（在特殊情況下的競爭性磋商和框架協議采購要求不少于2家），方可繼續開展采購活動?！墩髑笠庖姼濉繁局肮_競爭、效率優先”的原則，在公開邀請供應商競爭的基礎上，尊重市場競爭秩序，打破了既往可能因供應商數量影響采購活動正常開展的困局，有助于提高合作創新采購的效率。根據《征求意見稿》第十六條，采購人應當發布合作創新采購公告來公開邀請供應商。提交申請文件或者通過資格審查的供應商只有兩家的，可以繼續開展采購活動。受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的知識產權或者專有技術等限制，只能從有限范圍或者唯一供應商處采購的，采購人直接向所有符合條件的供應商發出合作創新采購邀請書。
四是遵循“先明確需求后競價”的核心交易機制。從合作創新采購方式的適用范圍來看，此類采購項目具有較大的不確定性，相應的采購需求也較為復雜。因此，《征求意見稿》要求采購人必須通過市場調研和專家論證來設定合作創新采購項目的研發目標，咨詢論證采購方案的科學性、可行性、合規性，并按照《政府采購需求管理辦法》有關規定履行內部審查、核準。同時，為了提高合作創新采購項目的采購需求的科學性、可行性和合規性，促進參與合作創新的各方獲悉完整、對稱的采購需求信息，確保參與供應商在充分了解采購需求的基礎上進行競爭，《征求意見稿》不僅賦予了采購人自行選定評審專家及人員組成比例的權利，而且還明確了談判小組應當集中與所有供應商共同進行創新概念交流。
五是強化研發合同管理做好風險防控。合作創新采購強調的是風險共擔，其采購合同更需要對各種潛在可能的風險進行防控管理。因此，相較于其他采購方式的管理制度，《征求意見稿》更加側重合作創新采購的合同管理?！墩髑笠庖姼濉穼ｉT設立了一個章節，對合同的內容、期限、定價機制、首購預付款及合同終止與解除進行了詳細的說明，指導合作創新各方加強合同管理，做好風險防控。比如，《征求意見稿》明確研發合同為成本補償合同，對于研發失敗的研發供應商、創新產品通過驗收的研發供應商、采購人因市場已出現擬研發創新產品的同類產品等情形而認為研發合同繼續履行沒有意義發起終止合同的，以及供應商因出現無法克服的技術困難而致使研發失敗或者部分失敗發起終止研發合同的，均給予相應的成本補償金額。
六是建議明確是否需要采購方式審批。一旦《征求意見稿》審議通過，合作創新采購將成為國務院政府采購監督管理部門認定的一種全新的采購方式，則屬于現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十六條規定的情形之一。根據《征求意見稿》第四條規定，“中央和省級主管預算單位對符合本辦法第三條規定情形的采購項目，可以采用合作創新采購方式。中央和省級主管預算單位可以自行開展合作創新采購，也可以授權所屬預算單位開展合作創新采購。設區的市級主管預算單位經省級相關主管部門批準，可以采用合作創新采購方式?！比欢?，相較于《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，《征求意見稿》并未明確達到公開招標數額標準的采購項目，擬采用合作創新采購方式的，采購人是否應當根據《政府采購法》第二十七條規定，在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準，容易給實際操作層面造成困惑而引發爭議。因此，筆者建議，在后期正式頒布實施前對此予以明確，以便采購各方當事人更加準確把握和開展合作創新采購。
當前，深化政府采購制度改革如火如荼，諸多政策法規新硎初試，已見成效。筆者相信，未來政府采購合作創新采購方式的落地，將進一步推動落實政府采購促進科技創新政策，激發市場主體釋放新活力，借助創新培育壯大發展新動能，推動創新驅動發展實現新突破，成為深化政府采購制度改革的又一生動注腳。
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