鑒于政府采購支出規模在國內生產總值中占有相當的比重，通過政府采購支持科技創新，有助于我國實現創新驅動發展戰略，推動新質生產力加快發展。財政部于2月1日公布的《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），意在為使用財政性資金面向社會供應商開展合作創新項目的采購程序確立相應的法律規則，及時回應政府采購領域對合作創新采購項目采購程序的制度需求?！墩髑笠庖姼濉饭?2條，擬對政府采購合作創新采購方式進行全面、深入的規范。筆者認為，其中有四個方面的規則要點值得業內重點關注。
專門適用于創新類采購項目的采購方式
合作創新采購首先是一種特定類型的采購，與普通采購的區別在于采購對象具有創新性。合作創新采購對象通常需要進行研發，由采購人通過采購程序確定具有研發基礎的供應商，再建立創新合作伙伴關系。例如，在美國《聯邦采購條例》中，創新類研發合同作為一種專門的采購合同類型，與設計合同、工程建造合同、信息技術采購合同等一樣作為特殊類型的合同進行專項規定?！稓W盟公共部門采購指令》和《歐盟公共事業采購指令》均將創新采購作為一種采購方式加以規定。筆者認為，《征求意見稿》將合作創新采購界定為一種新的采購方式，符合國際通用做法。
作為專門適用于創新類采購項目的采購方式，合作創新采購可實現的采購對象，仍應屬于現行政府采購法所規定的貨物、工程或服務的范疇?！墩髑笠庖姼濉穼献鲃撔虏少弻ο蟮囊幎ㄊ褂昧税ㄐ庐a品、新技術在內的創新產品的措辭，不影響根據該創新產品的特征及其所滿足的采購需求分類并納入貨物、工程或服務的采購對象大類之中。這既結合了國內此前開展創新采購的實踐經驗，也借鑒了國際上政府采購支持創新的主要做法。
此外，政府采購以滿足政務活動的需求為主要目標，對于政務活動的日常運營所需，從節約財政性資金的角度考慮，應當主要考慮采購技術成熟、性能穩定、市場價格相對較低的定型商品，但并不影響為提升公共管理服務水平而由政府直接采購創新產品。這是因為在公共安全管理智能化、政務管理數據云計算、智慧市政交通系統建設、政務服務能力提升等諸多前沿方面和政務需求的特殊領域，政府的需求無法在既有其他行業的產品中取得，而需要通過創新性研發才可能實現。例如，2021年6月，歐盟委員會在《創新公共采購指南》中提到了一些創新采購的案例，包括歐盟采購伽利略全球衛星導航系統開發，以滿足公共安全（應急服務和救災、搜救、消防、邊境管理）、關鍵基礎設施保護、公共交通（公共交通管理、自動駕駛班車、智慧城市）、由公共當局運營或監督的海事、航空和鐵路運營等方面的空間服務需求等。在基本公共衛生領域的疫苗研制、具有普惠性的藥品、醫療器械或治療方法等領域，創新類采購的作用更為突出。例如，美國一家公立醫院通過創新采購與一家科技創新公司合作開展以臍帶血細胞治療肌萎縮側索硬化癥（漸凍癥）的研究。
筆者認為，在對合作創新采購作出專門規定之后，將鼓勵更多的科研機構、高等院?；蜥t療機構通過創新采購方式與社會供應商合作，借助相關平臺和資源推動科研創新。
適用范圍具有內在要求和外部程序規制
合作創新采購除滿足公共部門和公共服務的應用性需求以外，在基礎研究領域也有較多的應用，且通過政府采購支持基礎研究也已成為各國的通行做法。在我國，除了國家出資設立研究機構以外，還會通過設立國家自然科學基金項目、各類專項科研支持計劃項目等面向社會招標并以財政性資金進行投入。其所產出的基礎研究成果或者應用性技術，一方面可能會成為國家技術儲備，另一方面也會為產業發展提供支撐，直接或間接地在產業發展中得到應用。
《征求意見稿》第三條明確了合作創新采購的適用范圍，即“采購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，并且具有下列情形之一的，可以采用合作創新采購方式采購：（一）市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；（二）以研發創新產品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；（三）國務院財政部門規定的其他情形”。從字面來看，《征求意見稿》并未對創新產品的實際用途作明確的限定，不排除可以通過合作創新政府采購方式直接向有關產業采購具有現實應用價值或潛在應用價值的創新產品或技術。
為準確把握適用合作創新采購方式的范圍，《征求意見稿》對于合作創新采購的適用進行了外部程序的規制，即中央和省級主管預算單位可以自行開展或授權所屬預算單位開展合作創新采購；設區的市級主管預算單位經省級相關主管部門批準，可以采用合作創新采購方式。筆者認為，主管預算單位是負有編制部門預算職責，向同級財政部門申報預算的國家機關、事業單位和團體組織。中央和省級主管預算單位顯然是指省、自治區、直轄市具有廳局級及以上級別的采購人。中央和省級主管預算單位以下級別的主管預算單位或其他二級預算單位均無權自行決定是否開展合作創新采購。換言之，《征求意見稿》對合作創新采購的實施主體進行了限定，在一定程度上可以防止合作創新采購方式被不當適用。
仍需通過競爭談判確定合作伙伴
合作創新采購方式在《歐盟公共部門采購指令》中被界定為創新伙伴關系（Innovation Partnership），用于開發創新性的產品、服務或工程，并繼而由采購人購買所開發形成的、達到應用水平及最高成本可接受的產品、服務或工程。因為這種采購方式針對的是在市場上還未找到成熟解決方案的特殊采購對象，所以先行由采購人與供應商建立長期的創新伙伴關系，進而兩方合作開發創新產品。在供應商的選擇上，其仍需遵行一般政府采購合同授予所要求的性價比最高的原則。為保障政府采購支出的績效，這也要求與一家或多家供應商開展競爭性談判。通過充分的談判溝通，一方面可以了解潛在供應商已有的研發基礎，另一方面可以共同研究確定創新目標，還可以對雙方合作的具體內容進行商談。
《征求意見稿》專章規定了需求管理，要求采購人在開展合作創新采購前，開展市場調研和專家論證，從而確定研發目標以滿足采購需求，并制定科學、可行、合規的采購方案。在實施采購確定合作創新伙伴環節，《征求意見稿》規定了組建談判小組、發布公告、對供應商進行資格審查、進行創新概念交流、制定和發布研發談判文件、接收響應文件、開展研發競爭談判、評審后確定供應商等環節。應當注意的是，由于各供應商對最終獲得研發合同具有競爭性，在競爭談判過程中涉及多個意向合作伙伴的情況，采購人在未經供應商同意的情況下，不得向其他供應商透露其解決方案或向合作伙伴傳達其他機密信息。對于談判小組集中與所有供應商共同進行創新概念交流、與單一供應商分別進行談判等環節，筆者認為，有必要進一步規定采購人應對從供應商處獲悉的信息保密。如此一來，將有利于參加談判的供應商向采購人透露更多的信息，也有利于更為準確地界定研發目標和確定合作合同的相關內容。
此外，《征求意見稿》還對研發中期談判、研發通過驗收后進行首購等環節進行了明確。研究中期談判由于涉及中期進展，可能存在淘汰供應商的情況，故仍具有競爭性。而在首購產品環節的評審談判，實際上是對通過產品驗收的供應商進行定型化商品的購買洽談，采購人僅在確定首購產品數量等具體合同內容方面具有主動優勢，除非存在多個供應商并行供應的情況，對單一供應商而言不具有相互競爭性。筆者認為，為保障采購人不受供應商壟斷性地位的制約，采購人在研發合同中對于創新技術的歸屬、首購權利的保留與放棄、創新產品對外銷售等問題，可事先做好相關約定。
合同具有成本補償和分階段實施的特點
由于創新產品研發本身能否成功存在較大的不確定性，對于創新產品的評審標準也不存在既定的統一標準。為支持和鼓勵供應商參與創新采購，合作創新采購項目的合作合同支持采取成本補償的方式，以實現在研發失敗情況下仍可對合作供應商進行成本補償。為避免過分加重采購人的成本支出負擔，《征求意見稿》要求研發供應商數量最多不得超過3家。這與很多方案競賽類項目（例如概念性設計方案競賽）有類似之處。
鑒于研發合同的內容與履行過程中的重新協商調整環節較為復雜，《征求意見稿》對研發合同管理作了專章規定，即在合同內容上規定了15項內容。在研發總費用方面，其要求明確研發成本補償范圍、比例和金額，以及設定激勵費用的要明確激勵費用的比例。這實際上是允許采取成本加獎勵的合同定價模式，且未對激勵費用的比例設定限制，將有利于采購人與供應商根據具體創新項目的研發預期情況進行靈活的定價安排。但在成本補償定價模式下，是否有必要對供應商支出使用成本資金的再采購程序及成本支出價格的市場合理性予以監督乃至延伸審計，是財政支出績效管理業務部門需要考慮的問題。
為化解創新產品研發過程中的不確定性風險，《征求意見稿》對合作創新項目合同規定了分階段實施的要求?；诤献鲃撔马椖繉ξ粗I域探索的工作難度，合作創新項目從確定供應商開始研發到批量生產供應符合預期目標的創新產品，一般歷時較長?！墩髑笠庖姼濉芬幎▌撔庐a品研發、試制與試運行以及首購交付的期限，一般不得超過2年；屬于重大合作創新采購項目的，不得超過3年。如果到期仍未能成功，供應商將面臨著被淘汰的情況。對于已經取得具有一定價值的中間產品或技術，如何進行權益分配，需要提前做好預案。在研發合同履行中，因市場已出現擬研發創新產品的同類產品等情形，采購人認為研發合同繼續履行沒有意義的，應及時通知研發供應商終止研發合同；因出現無法克服的技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，研發供應商也應及時提出終止研發合同。
此外，對于研發合同分階段實施的具體安排，筆者認為，可結合項目特點進一步細化。例如，對于研發階段付款進度的安排，如何確定重要的里程碑作為付款節點；研發產品在通過初步評審驗收后，還可能需要進一步測試完善以使研發產品定型和商品化；在首購的基礎上，如何進一步突破原定總量進行擴大采購，以及在研發困難或意外中止情況下是否能夠延期等。
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