摘要：本文通過對農村地區的實地調查，聚焦于基層政府和學校如何組織人員推進和落實教育信息化的投入、建設和應用?；趯嵉卣{研發現，在教育信息化實際的推行過程中，地方政府在信息化發展過程中承擔了主要的投入和建設責任。公用經費、教育費附加和省、市、縣設立的教育信息化專項經費成為了中小學推進教育信息化的主要經費來源。尤其在義務教育保障機制建立之后，由于地方政府財力有限，中小學信息化的投入大量依靠地方政府和中心學校統籌使用公用經費。此外，本篇還通過地方政府在教育信息化方面的經費投入數據和學校日常支出賬目數據兩條線，對地方政府在教育信息化方面的資源配置以及學校內部的信息化支出的用途進行分析，揭示目前農村中小學教育信息化經費投入和支出的特點。
關鍵詞：教育信息化財政投入 教育信息化經費支出結構
一、基礎教育信息化政策概述
我國基礎教育公辦學校從20世紀70年代末就開始了教育信息化的進程。經過四十年來的努力，中小學信息化已經達到了普及階段，城鎮學?；就瓿苫A設施和學習環境建設，課堂教學中的信息技術基礎應用開始常態化，有些地區做出了進一步的創新探索；而農村學校，尤其是貧困偏遠地區的農村學校，到目前為止還處于基礎環境搭建和教師信息技術培訓的起步階段。
隨著我國互聯網的迅速普及和信息化進程的加快，推動教育信息化，尤其是資源匱乏地區的教育信息化，借助互聯網的發展彌合城鄉之間的數字鴻溝，已經成為促進基礎教育均衡充分發展、推動教育創新的重要舉措。從中小學“校校通”和“農遠工程”，到農村薄弱學校改造，基礎教育領域的信息化更加指向教育公平。在推進的過程中，首要目標是縮小地區之間和學校之間在基礎設施、硬件設備方面的差距，實現教育資源配置的均衡化；其次是通過信息技術提高教學效率，填補因教師數量和結構短缺造成的課程空缺和短板，提升整體的教育質量，從而縮小教育質量的差距。從2013年開始，教育信息化與精準扶貧相結合，更加凸顯促進公平這一主導性政策目標。2012年，教育部等九部門在《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》的基礎之上聯合發文，提出教育信息化七項重點工作，涵蓋了硬件環境建設、教師能力培訓到軟件資源開發三大類教育信息化支柱政策，將“三通兩平臺”作為推進教育信息化的抓手[1]?！叭▋善脚_”的提法不僅包括了“校校通”的網絡寬帶建設、“班班通”的數字學習環境的建設，也涵蓋了“人人通”的信息技術課堂應用以及平臺資源和軟件的開發，為地方政府如何推進教育信息化構建了基本的框架和目標，同時也更加容易操作化為考核地方基礎教育信息化工作的指標。
除了為地方政府推進教育信息化提供工作框架和思路，新一輪的教育信息化政策在中央和地方層面都具有一定的資源動員效應，能夠在體制內為教育系統爭取更多的財政資源。2012年《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》明確政府在教育信息化經費投入中的主體作用，并提出在教育投入中加大對教育信息化的傾斜。2014年《教育管理信息化建設與應用指南》提出信息化基礎設施和重點項目建設資金由國家和各級政府一次性投入，運行經費作為專項單獨列入各級財政教育經費預算。在中央層面，國家先后為“現代遠程教育工程”項目投入了4.6億元，為“全國農村中小學現代遠程教育工程”投入100億元，為“教學點數字教育資源全覆蓋”投入3億元。此外，中央還通過薄弱學校改造計劃和全面改造薄弱學校計劃項目中與信息化相關的專項經費繼續支持中小學信息化建設。在地方層面，除了中央專項的配套資金之外，省、市、縣的專項經費也是教育信息化重要的資金來源。2016年《教育信息化“十三五”規劃》要求各地明確教育信息化經費在生均公用經費和教育附加費中的支出比例，為公用經費固定用于教育信息化、形成教育信息化經費的長效保障機制提供了政策支持。
[1]教育部辦公廳印發《教育部等九部門關于加快推進教育信息化當前幾項重點工作的通知》(教技〔2012〕13號)。
二、縣域教育信息化經費投入來源和支出結構
本部分基于2017年課題組在A省三縣和B省四縣的調研獲得的數據，以及北京大學中國教育財政科學研究所義務教育功能支出分類改革課題組于2015年對四個試點地區百余所中小學的調研數據，通過地方政府在教育信息化方面的經費投入數據和學校日常支出賬目數據兩條線，對地方政府在教育信息化方面的資源配置以及學校內部的信息化支出的用途進行分析，揭示出目前農村中小學教育信息化經費投入和支出的特點。
?。ㄒ唬〢省R縣信息化經費來源和使用
1．專項經費的使用
在薄改和全面改薄中，R縣教學儀器設備（包括信息化設備）大部分由省負責統一采購，然后分配給各地區學校，縣負責上繳配套資金以及上報經過調整之后的具體需求（具體到設備的類型和數量）。2015年開始，R縣開展的新一輪教育信息化建設的主要經費來源為學校公用經費。因此，各學校按照需求和各自的償還能力上報需要的設備，以防后期無力償還。省政府一次性撥付1000萬左右用作通過義務教育均衡化驗收的薄改資金，其中大部分按照各鄉鎮的困難程度用于彌補薄改基礎建設前期征地、整地費用和后期的設施設備補齊費用，僅有少量用在信息化建設上。
總體推進的投入主要用于計算機教室建設、數據中心的建設、多媒體平板一體機的配置、校園安全監控系統建設、錄播設備及系統的建設、校園網絡的搭建以及教育公共服務云平臺的建設七大方面。網絡建設方面，電信免費鋪設到學校，之后的校內網絡鋪設由墊資建設的信息化設備公司負責，費用由學校公用經費償還?？h中心機房、資源平臺建設等一部分也由各個學校的公用經費統籌償還。如圖1所示，這筆專項經費中為學校配置的多媒體平板一體機占總經費的比例最高，監控系統及錄播系統的搭建占總經費的比例相對較少?？梢钥闯?，專項經費目前主要投入到了設備的配置方面，用于購買資源、服務的支出相對不高。
具體到學校層面獲得的專項經費，以K完小和H中學為例。K完小獲得的教育信息化整體推進經費中，絕大多數投入到了多媒體平板一體機的配置中，添置了計算機和校園監控系統。H中學的教育信息化經費中，多媒體平板一體機也是最大的一筆支出。由于各鄉鎮會配備一套便攜式錄播設備及系統，在H鎮，這一支出劃歸了H中學，但實際上設備是全鎮公用的。
2．公用經費的使用
R縣作為國家級貧困縣，義務教育階段學校的公用經費完全由中央和省級政府支持，地方政府沒有對公用經費進行配套。而公用經費之外用于學校發展的經費，如房屋建設、大型設備的配置等大部分來自于州以上的項目。受近幾年教師工資增加的影響，財政資金在教師工資的保障上就存在困難，在此情況下R縣削減了辦公經費和人員培訓經費等發展性經費。在公用經費的使用范圍方面，R縣要求學校公用經費的30%用于教學業務與管理、12%用于設備及圖書購置、35%用于校舍維修、10%用于專項活動及其他開支、10%用于教師培訓、3%用于交通差旅。較小金額的支出可由校務委員會決定，中等金額的支出需由鄉鎮中心學校審批，較大金額的支出需報送鄉鎮政府的分管領導或主要領導審批。800元以上的設備設施都要計入固定資產。據各學校校長介紹，部分公用經費由各鄉鎮的中心學校統籌使用，例如校方責任險、試卷工本費、教學用書、為老師訂閱的期刊雜志等。其中，各學校用于校舍修繕的經費（約占30%）也是由中心學校進行統籌，學校間共同分享，防止某一學校亟須修繕但本校經費不足的情況發生。
R縣學校的經費由所屬的中心學校統一管理，中心學校是最基層的財務核算單位，每個學校有一位報賬員負責定期到中心學校報賬。由于學校內部不設立帳目，學校的支出反映在中心學校的財務報表中，因此學校的管理者及報賬員很少對學校的支出情況進行詳細的統計分析。校長對大型的建設和修繕項目更熟知，而對較小的支出并不清楚。根據校長、報賬員和電教專干了解，在信息化的硬件投入方面，公用經費除統籌用于教室多媒體和計算機配置之外，還有部分用于校園廣播及小型的存儲設備（如硬盤、U盤等）等方面。部分學校使用公用經費為教師采購公用電腦。在網絡服務方面，校園網絡架設成功之后，每年的網絡服務費由公用經費負擔，具體的金額因學校規模、學段的不同而不同。如H鎮H完小的網絡服務費為每月990元，H中學的網絡服務費每月大約2000元左右。中心城鎮M鎮一小一年的寬帶費用約12000元，約占公用經費的3%。在軟件資源方面，除了縣里統一采購的8個資源平臺之外，少部分學校根據自身情況自主購買了其他教學資源。例如，K鎮K中學購買了第二教學網和學科網的資源。但自主購買資源的學校依然是少數。耗材與維護運營方面，中心學校會統籌約30%的公用經費用于統一支付大型的維修費用，小規模的維修費用由學校自行報銷。信息化方面的耗材主要包括打印機的墨盒等。例如，Z鎮Z完小一年的公用經費中大約有7000元左右用于信息技術設備的耗材和小型的維修，約占公用經費的1.75%。M鎮一小每年在信息化方面的耗材與維護運營上的花費約為一萬多元，約占公用經費的2.7%。
3．其他資金
少部分學校在財政資金之外還獲得了社會捐贈的資金，這部分資金中的一小部分也用于學校的信息化建設。如Z鎮Z完小利用D基金共80萬元的資金建成了教學樓、鄉村少年宮項目（主要用于音樂教室的建設和少年宮活動的開展），并使用福利彩票和體育彩票贊助的資金配置了DV攝像機、廣角照相機等。
4．小結
根據2017年課題組在A省三縣和B省四縣的實地調研，地方政府在信息化發展過程中承擔了主要的投入和建設責任。在義務教育經費保障機制建立之前，各學校主要依靠向銀行貸款、向教師集資、向學生收費等方式自行籌集經費，主要配備的是辦公和教學臺式計算機。在義務教育保障機制建立之后，主要依靠從公用經費中劃撥一定比例專門用于信息化支出。由于地方政府財力有限，一般采取量力而行、逐步推進的方式。普遍采取先城鎮后農村、先中學后小學、先中心校后村小的順序投入建設。除了縣教育局統籌一部分信息化公用經費，鄉鎮中心校也傾向于統籌使用一部分公用經費，同樣按照先中學后小學、先中心后邊緣的順序投入建設。隨著“三通兩平臺”的推進以及合格學校建設的要求，前期信息化基礎較為薄弱的區縣面臨著更大的投入壓力。課題組調研的縣在爭取各類專項之外，基本上都采取通過融資租賃、銀行貸款、企業墊資等各種方式籌集資金，一次性投入，在兩三年之內完成建設。依靠專項經費的一次性投入存在一些問題：首先，由于中央專項主要瞄準的是西部貧困縣和少數民族地區，專項沒有覆蓋到或者傾斜較小的中部地區反而成為了政策和投入的洼地；其次，信息化基礎設施和硬件建設一次性投入資金量巨大，中央財政的投入其實無法滿足地方的需求，地方政府通過融資等方式籌集資金往往會對學校日常經費乃至地方財政造成壓力；第三，電子設備有生命周期，一次性投入整體建設會造成后期在設備維修和更換方面無法形成長期平穩的支出。此外，對不同類型的民辦學校的觀察也顯示，學校對信息化的需求與可用的資金緊密相關。那些實力雄厚、得到當地政府支持、處于上升期的民辦學校往往成為當地的“精英”學校，學校的基礎設施（包括信息化硬軟件配備）領先于其他學校。而那些主要依靠招收無法進入公辦學校就讀的學生的民辦學校則成為了軟硬件配備的洼地。
?。ǘ┤∷目h學校信息化支出
本部分基于北京大學中國教育財政科學研究所義務教育功能支出分類改革課題組于2015年對四個試點縣百余所中小學的調研數據。四個試點地區位于我國東、中、西部的不同省份，其中X縣位于我國的東部地區，E位于我國中部地區，J縣和H縣位于我國的西部地區。四個試點地區的政府均將“三通兩平臺”列為首要的發展任務，對寬帶的普及率和速度、學習空間的開放數量、平臺的規模和互聯提出了硬性的指標要求。2015年，X縣的教育總支出為5.6億元，教育信息化方面的支出為514.8萬元，占教育總支出的0.92%；E縣的教育總支出為2.32億元，教育信息化方面的支出為318.1萬元，占教育總支出的1.37%；J縣的教育總支出為2.07億元，教育信息化方面的支出為419.5萬元，占教育總支出的2.02%；H縣的教育總支出為2.30億元，教育信息化方面的支出為116.7萬元，占教育總支出的0.51%。
1．四縣學校層面的教育信息化支出水平
從學校生均支出來看，各學校的生均支出差異較大，最低的學校低于1000元/生，而最高的學校達到了近2000元/生。大多數規模較大的學校生均支出都低于中位數，而小規模的學校生均支出顯著地高于中位數。從教育信息化生均支出來看，不同學校差異較大，最少的學校低于20元/生，而最高的學校則為300元/生以上。分地區來看，X縣的學校盡管生均支出水平較低，但信息化生均支出相對較高。E縣的生均經費較為充裕，但并未向教育信息化傾斜。J縣的學校信息化生均支出與其他三個縣的學校相比偏低。H縣的學校生均支出和信息化生均支出水平均不高。
2．四縣學校層面的教育信息化支出結構
圖5是根據學校每一筆與教育信息化支出所繪制的詞頻圖。字體越大表示在該項目上的支出越多?？梢钥闯?，X縣在電腦、網費、投影、筆記本電腦、打印機方面的支出較多；E縣在錄播設備、電腦、投影、電教方面的支出最多；J縣在電腦、機房、復印、電話和校園網上的支出較多；H縣在電腦、白板、電話、寬帶、打印機方面的支出最多?？偟膩碚f，電腦、投影、白板、電教等硬件設施以及網費、復印、通信等日常性支出是學校信息化支出的主要部分，其他的日常性耗材（如碳粉、油墨）和維修費用在學校信息化支出中出現的也很頻繁，但金額不大。
由于目前教育信息化支出沒有統一的分類，課題組根據《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》中關于教育信息化的目標分類，借鑒國內外在探討教育信息化經費時常用的分類，建立了學校教育信息化分類體系：（1）硬件、耗材及日常性經費支出，包括硬件經費、日常性經費及耗材經費；（2）軟件及軟實力建設支出，包括軟件經費、網絡建設經費、資源建設和購置經費、教師培訓經費（見表2）。表2按照該標準對學校教育信息化支出進行了分類。從表2中可以看出四個地區的教育信息化支出均十分重視硬件的支出，而忽視軟件及軟實力建設。相較而言，X縣和E縣的教育信息化支出結構較為合理，軟件、網絡、教師培訓等方面均有一定比例的投入。H縣的信息化經費支出結構較為單一，94%的經費都用于硬件、耗材及日常性經費。
功能支出課題組在傳統的經濟分類的基礎之上研究制定了《義務教育教育功能支出分類科目設置》，包括8個一級科目：教學支出、學校管理、支持性服務支出、非教學服務支出、設備購置和建筑物建造支出、學生資助支出、其他人員支出及附屬單位支出，該支出分類能夠更好地反應學校的業務情況：
教學支出包括統一課程、校本課程、實踐課程等支出；
學校管理支出包括行政管理、教務管理、政教管理、總務管理等支出；
支持性服務支出包括教學支持、學生支持、維護支持性服務等支出；
非教學支出包括宿舍、食堂等支出；
設備購置和建筑物建造包括設備購置、建筑物建造、大型修繕等支出；
學生資助包括獎學金和助學金；
其他人員支出包括離退休、喪葬撫恤等支出；
附屬單位支出包括幼兒園、學前班、校辦企業等支出。
功能科目的優點在于可以清楚呈現學校每筆支出的用途，區分經費在教學和非教學功能上的配置情況。表3根據學校支出科目所對應的功能對信息化支出進行了分類，可以看到四個地區的學校信息化支出用于設備購置和建筑物建造的比例都很高，H縣達到了79%；直接用于教學的支出比例并不高，最高的為X縣（31%），最低的為E縣（6%）；用于支持性服務的支出占一定比例，反映的是核心教學活動之外的輔助性活動，例如學生課外活動、教室培訓及相應的器材購買等方面的信息化支出。從支出用途的角度來看，四個地區多數學校信息化經費呈現“重硬輕軟”的配置結構，直接用于教學的支出占比較低。
從對四個地區學校教育信息化支出數據的分析可以看出：首先，不同地區在教育信息化方面的投入存在著較大的差異。盡管X縣教育生均支出較低，但教育信息化方面的支出遠高于其他三個地區；從支出結構看，X縣的信息化支出結構更合理，兼顧了硬件和軟件建設；從支出的用途看，直接用于教學的比例較高。E縣和J縣學校生均教育經費較為充裕，但并未向教育信息化傾斜；從信息化經費支出結構看，E縣和J縣較為“重硬輕軟”；從支出用途看，E縣直接用于教育的支出較低，而J縣用于教學的比例相對較高。四個地區中，H縣的信息化經費支出結構最為單一，絕大多數經費用于硬件和耗材及日常性支出，極少直接用于教學、管理和支持性服務等軟實力建設。各地信息化支出的水平和結構差異一方面是由于對信息化的重視程度不同造成的，另一方面是四個地區原本的基礎和所處的信息化建設的階段不同也造成了經費支出的差異。但總的來說四個地區教育信息化支出結構都存在“重硬輕軟”的現象，相對于軟件、資源、人員培訓及教學，學校的信息化經費配置傾向于硬件設備購置、耗材的更替及日常性的經費支出。
四、總結
自2005年以來，我國教育財政體制機制發生了一系列的變化。中央與省級政府加大對于義務教育的投入，各級各類教育保障機制逐步建立，其中最為重要的是以實施免費義務教育為標志的教育財政體制改革。在教育財政機制方面，一方面，建立以生均撥款為標準的經費保障機制；另一方面，為了應對亟待解決的突出問題，如農村教師問題、校舍安全問題等，持續依賴項目化投入方式。這些舉措有力地保障了學前教育普及率提升等事業發展目標的達成，極大改善了貧困地區、農村地區的義務教育、學前教育和中等職業教育學校的硬件條件。
從教育信息化來看，近年來以“三通兩平臺”為核心的教育信息化建設主要依托的是中央與地方政府專項資金和行政壓力的推動。中央政府一方面通過劃撥各類教育信息化專項資金，出臺文件要求地方財政配套和保障一定比例的公用經費用于信息化建設，另一方面通過“義務教育均衡發展督導評估”“義務教育學校標準化建設”等將信息化發展具體化為可度量的學校建設指標，從而推進地方政府推進和落實基礎教育信息化建設。在這一過程中，教育信息化的目標更加指向教育公平，強調縮小學校之間在基礎設施、硬件設備方面的差距，實現均衡化。從資金的來源和用途來看，無論是各類專項資金、融資租賃，還是日常公用經費中的信息化支出，大部分資金都流向了網絡環境和硬件設備的搭建、運轉和維護。信息化投入重點在“建、配、管”，而輕“用、研”，尤其是在數字資源和人的身上的投入缺乏。
隨著教育信息化的不斷推進，信息化投入的重點將逐漸從基礎設施投入和硬件采購轉變為以數字學習資源的建設和應用為主?！督逃畔⒒笆濉币巹潯分赋鼋逃畔⒒嬖谛畔⒒c教育教學“兩張皮”、只管硬件忽視軟件、體制機制尚需創新等問題，并提出要通過深化信息技術與教育教學、教育管理的融合，強化教育信息化對教學改革的服務與支撐，推動教育服務供給方式、教學和管理模式的變革。然而，在目前基礎教育財政體制下，撥款嚴格以行政管理、人員編制和項目為中心，而不是以學校和學生的為中心。教育信息化產品和服務的采購者和使用者分離，信息中心和電教裝備部門負責采購招標，學校、教師和學生使用，因而不能很好地貼近使用者的需求。此外，隨著義務教育經費保障機制的實施，政府對學校財政性經費使用范圍和結構的監管逐漸加強，而公用經費的統籌使用又擠壓了學校自主支配經費的空間，一定程度上抑制了學校對數字資源和服務的需求和購買能力。
另一方面，教育信息化在被提出之日起，就存在著多重目標。在《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》中，教育信息化的目標包括“以教育信息化帶動教育現代化，破解制約我國教育發展的難題，促進教育的創新與變革”，“促進教育公平和實現優質教育資源廣泛共享、提高教育質量和建設學習型社會、推動教育理念變革和培養具有國際競爭力的創新人才”。然而，目前學校教育信息化是以公平為主要目標，其次是教育質量和教學管理效率的提升，創新和變革的目標在信息化推進過程中尚處于較為邊緣的位置。在教育領域，課本、黑板、廣播電視等技術手段和分層分班等教學方法都曾是學校教育的創新，而信息技術則是數字化時代為教育帶來的又一次創新的契機。教育創新與變革作為長期追求的目標無疑是正確的，但現有信息技術所具備的信息采集、傳遞、分析與呈現能力還不足以承載這些長期目標，還需要投入更多的時間與精力去實踐與探索。
本文節選自《中國教育新業態發展報告（2017）——基礎教育》“縣域中小學教育信息化投入、建設和應用”一文。
*作者簡介：魏易，北京大學中國教育財政科學研究所博士后。本文由北京大學教育財政科學研究所教育信息化課題組成員馮昕瑞、陸偉、歐陽添藝、田志磊、徐穎、余韌哲、張文玉、鐘未平共同參與完成。
